VII SA/Wa 1853/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Monika Kramek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M K, D R i L A na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K., D. R., L. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 156 k.p.a. stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor – R. sp. z o.o., złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie ewid. [...]) na cele budowlane. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu R. sp. z o.o. o kompostownię tunelową wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. S. [...] na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie [...] (zmienioną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], znak: [...]). Oznacza to, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Oceniając projekt budowlany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2012 r. Nr [...], znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu R. Sp. z o.o., o kompostownię tunelową o łącznej przepustowości 120 tyś. Mg rocznie, zlokalizowanego w L. przy ul. S. [...]. Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności uznał, że nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów w zakresie: - ochrony środowiska przed kubaturowym źródłem hałasu (dopuszczalny - hala sortowni poziom hałasu A<80 dB; wentylatornia, w której umieszczonych będzie 10 wentylatorów poziom hałasu A<108 dB; projektowany - hala sortowni poziom hałasu A<80 dB; wentylatornia, w której umieszczonych będzie 10 wentylatorów poziom hałasu A<108 dB - zob. proj. bud. Tom I. Projekt zagospodarowania terenu, Projekt Architektury, "Dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko, źródła hałasu", str. 223; "Opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 3 Dane dotyczące ochrony terenu. Zagrożenia dla środowiska oraz użytkowników obiektu, Źródła hałasu", str. 245); - ochrony środowiska przed zewnętrznym źródłem hałasu (dopuszczalny - biopłuczka i wentylator główny o łącznym poziomie hałasu 100 dB, urządzenia będą umieszczone w osłonie o izolacyjności min. 20dB; projektowany - biopłuczka i wentylator główny o łącznym poziomie hałasu 100 dB, urządzenia będą umieszczone w osłonie o izolacyjności min. 20dB - zob. proj. bud. Tom I. Projekt zagospodarowania terenu, Projekt Architektury, "Dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko, źródła hałasu", str. 223; "Opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 3 Dane dotyczące ochrony terenu. Zagrożenia dla środowiska oraz użytkowników obiektu, Źródła hałasu", str. 245); - wprowadzania gazów i pyłów do powietrza (wymagany - poprzez istniejące emitory, tj. wyrzutnie z dwóch kotłowni oraz wyrzutnię odpylacza sortowni oraz projektowany biofiltr; projektowany -monitorami - tj. wyrzutniami z dwóch kotłowni oraz wyrzutnią odpylacza sortowni. Realizacja inwestycji nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania na stan jakości powietrza - zob. proj. bud. Tom I. Projekt zagospodarowania terenu, Projekt Architektury, "Dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko, Źródła emisji zanieczyszczeń do powietrza", str. 223; "Opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 3 Dane dotyczące ochrony terenu. Zagrożenia dla środowiska oraz użytkowników obiektu, Źródła emisji zanieczyszczeń do powietrza", str. 245; rys. nr 6 "Rzut biofiltra", str. 213); - ochrony środowiska gruntowo-wodnego (wymagany - m.in. odprowadzanie ścieków sanitarnych do miejskiej sieci kanalizacyjnej, zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, dopuszcza się retencjonowanie wód opadowych w celu ich wykorzystania w procesie kompostowania lub na cele przeciwpożarowe, wody odciekowe z procesu kompostowania należy wykorzystać do zraszania kompostu, odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z terenów utwardzonych, za pośrednictwem wpustów ulicznych z osadnikami; projektowany - w fazie eksploatacji przedsięwzięcia woda na cele socjalno - bytowe będzie pobierana z miejskiej sieci wodociągowej, a powstające ścieki odprowadzane będą do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Woda do celów technologicznych będzie głównie wykorzystywana do nawilżania materiału w tunelach kompostowych. Będzie ona krążyć w obiegu zamkniętym. Wody opadowe i roztopowe z nowopowstałych terenów narażonych na zanieczyszczenia będą odprowadzane przez system studzienek kanalizacyjnych z osadnikami - zob. proj. bud. Tom I. Projekt zagospodarowania terenu, Projekt Architektury, "Dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko, Gospodarka wodno-ściekowa", str. 222; "Opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 3 Dane dotyczące ochrony terenu. Zagrożenia dla środowiska oraz użytkowników obiektu, Gospodarka wodno-ściekowa", str. 244). Odnosząc się do zarzutu skarżących, że "technologia realizacji inwestycji ujęta w projekcie budowlanym nie zapewnia zachowania standardów emisyjnych dla obszarów zabudowy mieszkaniowej sąsiadujących z planowaną inwestycją w zakresie uciążliwości akustycznej", co potwierdza załączona przez skarżących w niniejszym postępowaniu nieważnościowym "Prognoza uciążliwości akustycznej planowanej kompostowni odpadów w L. przy ul. S. [...]", wykonanego przez mgr inż. W. G., GINB wskazał, że badanie prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydanie kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie bez wpływu na ocenę decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w postępowaniu nieważnościowym pozostaje ww. dokument sporządzony po jej wydaniu. Oznacza to, że znajdująca się w aktach sprawy "Prognoza uciążliwości akustycznej planowanej kompostowni odpadów w L przy ul. S. [...]" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. Dodatkowo organ wskazał, że opinia dołączona przez skarżących, dotyczy użytkowania już zrealizowanej inwestycji, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu nieważnościowym badają zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z projektem budowlanym, która w niniejszej sprawie wykazała, że sporna inwestycja nie narusza wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie ochrony środowiska i otoczenia przed hałasem. Za nieuzasadniony organ II instancji uznał zarzut odwołania, że "w projekcie budowlanym branży architektonicznej na str. 11 przewidziano wykonanie ścian w budynku hali przyjęć (...) z płyty warstwowej KINGSPAN 1000 AWP. Karta produktu tej płyty (załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności) wskazuje, że jej największa izolacyjność akustyczna (przy zastosowaniu najgrubszej płyty) nie przekracza 26 dB. Tymczasem w postępowaniu środowiskowym podstawę do wykonania modelowania hałasu stanowiło założenie, że izolacyjność akustyczna ścian sortowni wynosi 40 dB (wartość taką przyjęto w tabeli 8.1. na str. 74 karty informacyjnej przedsięwzięcia, przedłożonej przy wniosku o stwierdzenie nieważności)." Zdaniem organu zarzut nie znajduje potwierdzenia w załączonym przez Skarżących w niniejszym postępowaniu nieważnościowym fragmencie "Karty informacyjnej przedsięwzięcia". Ponadto wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny "technologii realizacji ścian sortowni" w kontekście dochowania izolacyjności ścian na odpowiednim poziomie decybeli, zwłaszcza w postępowaniu nieważnościowym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzają zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie z kartą informacyjną przedsięwzięcia. W zakresie decyzji środowiskowej GINB wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia po wszczęciu postępowania na wniosek M. K., D. R., L. A. nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ przywołał fragment decyzji z dnia [...] września 2017 r., z którego wynika, że "Przedstawione informacje w karcie informacyjnej, wykazały, że planowana inwestycja przy zastosowaniu proponowanych rozwiązań nie będzie powodować pogorszenia klimatu akustycznego na obszarach chronionych (...) Warto w tym miejscu odnieść się do zarzutu pominięcia przez poprzedni skład orzekający dołączonych przez odwołujących wniosków i dokumentów a zwłaszcza opracowania eksperckiego "Prognoza uciążliwości akustycznej planowanej kompostowni odpadów w L. przy ul. S. [...]", autorstwa mgr inż. W. G. Skład orzekający pragnie bowiem wyjaśnić, że skoro przedstawiony w sprawie dokument pn. Karta Informacyjna określał oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, i w ocenie organu odpowiadał on przepisom ustawy oraz jest spójny, logiczny i przekonujący to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego dokumentu w sytuacji, gdy jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. W ocenie Kolegium organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania ustalenia parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną, (także wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 sygn. akt II OSK 1848/10)." GINB przywołał również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], nie stwierdzającego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu R. sp. z o.o. o kompostownię tunelową o łącznej przepustowości 120 tyś. Mg rocznie, zlokalizowanego w L. przy ul. S. [...]. W ocenie organu odwoławczego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny prawidłowości ani weryfikacji decyzji środowiskowej. Dopóki decyzja środowiskowa funkcjonuje w obrocie prawnym organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane jej ustaleniami. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że "Kompostownia jest przedsięwzięciem technologicznie powiązana z sortownią (...) Postępowanie środowiskowe powinno obejmować zatem całe przedsięwzięcie (...), a nie tylko kompostownie", organ wskazał, że SKO w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] września 2017 r., wskazało, że "Wskazana zaś wielkość - 120 Mg rocznie - dotyczy całego Zakładu, tzn. istniejącej sortowni łącznie z projektowaną kompostownią po dokonaniu planowanej rozbudowy. (...) Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że uwzględniono oddziaływanie zakładu jako całość, obejmując zarówno istniejącą sortownie wraz z budynkami warsztatowymi jak i projektowaną kompostownię tunelową." Zdaniem GINB analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], znak: [...]). Z całą pewnością, w opinii GINB, nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do rodzaju zabudowy (dopuszczalna - obiekty infrastruktury technicznej; projektowana - rozbudowa zakładu R. o kompostownię tunelową wraz z urządzeniami budowlanymi - zob. proj. bud. Tom I. Projekt zagospodarowania terenu, Projekt Architektury, opis do projektu zagospodarowania działki pkt 1 "Przedmiot inwestycji", str. 246), co do powierzchni nowej zabudowy (dopuszczalna - do 6000 m2; projektowana - 5885,20 m2 - zob. proj. bud. Tom I. Projekt zagospodarowania terenu, Projekt Architektury, opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 6 "Zgodność planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego", str. 241), co do wysokości budynku (wymagana - do 12 m; projektowana - 11,78 m - zob. opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 6 "Zgodność planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego", str. 241; "Przekrój B-B", str. 211; "Przekrój C-C", rys. nr 9, str. 210) oraz co do geometrii dachu (wymagany - dach płaski; projektowany te dach płaski o kącie nachylenia 2% i 3% - zob. opis do projektu zagospodarowania działki, pkt 6 "Zgodność planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego", str. 241; "Rzut Dachu", rys nr 5, str. 214). Odnośnie kwestionowanej zgodność z prawem decyzji lokalizacyjnej, GINB wyjaśnił, że dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane jej ustaleniami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Na koniec organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. A dodatkowo projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. Decyzję GINB wnieśli M. K., D. R. i L. A., zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy podlegała ona uchyleniu w całość, a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, i to w niezwykle ograniczonym zakresie, w tym ustosunkowanie się do zarzutów stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę po raz pierwszy dopiero przez organ II instancji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; - art. 7 k.p.a. , także w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 6 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów i nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub tylko pozorne ich wyjaśnienie oraz błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznanie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się postępowania dowodowego, rozpatrzenie sprawy na naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu stron przy jednoczesnej, nieuzasadnionej ochronie interesu Inwestora, w tym nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania - w stopniu podważającym zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i zasadę praworządności, nie dokonanie oceny naruszenia tych przepisów przez Organ I instancji, które miało wręcz charakter rażącego naruszenia prawa, zaniechanie uznania, że pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem tych przepisów - co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Organu I instancji została wydana prawidłowo, zaś pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; - art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 6 k.p.a., i art. 8 k.p.a., poprzez niepełność uzasadnienia - nie ustosunkowanie się w tej części decyzji lub tylko pozorne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i zarzutów dotyczących wad pozwolenia na budowę stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji przy jednoczesnym rozpoznawaniu kwestii niespornych oraz poprzez niewyczerpujące wskazanie przesłanek rozstrzygnięcia - w stopniu naruszającym zasady postępowania administracyjnego: informacji, przekonywania, praworządności i zaufania obywateli do organów państwa, jak również wskazujący na nie rozpatrzenie istoty sprawy; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed wyjaśnieniem w sposób przewidziany przepisami kwestii stanowiących zagadnienia wstępne tj. ważności decyzji środowiskowej oraz uzgodnienia projektu budowlanego dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej oraz poprzez uznanie, że inkryminowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, podczas gdy Prezydent Miasta L. powinien był przed wydaniem pozwolenia na budowę kwestionować zgodność z prawem tych rozstrzygnięć, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia i art. 64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie stron (tysięcy mieszkańców zamieszkujących w obszarze oddziaływania inwestycji) możliwości udziału w postępowaniu bez ich winy; - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne I dowody, które istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, w postaci stwierdzenia przez właściwe organy ochrony przeciwpożarowej wad projektu budowlanego, które mogą skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę; - art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; § 37 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) § 5 ust. 1 pkt 2), 6), 7), 10), 11) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137); art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.); art. 107 § 1 k.p.a.; e)art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 79 u.o.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem tych przepisów. Zarzuty te zostały szczegółowo uzasadnione w obszernej skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018r. utrzymująca w mocy decyzje Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2017r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowie zakładu R. sp. z o.o. o kompostownię tunelową wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. S. [...] na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Z tego względu za trafne uznaje Sąd stanowisko organu o braku możliwości poszerzenia materiału dowodowego o "Prognozę uciążliwości akustycznej planowanej kompostowni odpadów w L. przy ul. S. [...]", wykonanego przez mgr inż. W. G., wykonaną po udzieleniu pozwolenia na budowę . W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawa ona nie narusza. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13 , decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, zaś określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. W tym też kontekście Sąd stwierdza, że rolą organu wydającego pozwolenie na budowę dla takiego przedsięwzięcia jest sprawdzenie zgodności inwestycji, w kształcie opisanym we wniosku o pozwolenie na budowę, a przede wszystkim projekcie budowlanym, z warunkami określonymi w wydanym dla tego przedsięwzięcia rozstrzygnięciu o środowiskowych uwarunkowaniach. Istnieje bowiem niepodważalne iunctim pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a dalszymi decyzjami wydawanymi w procesie inwestycyjnym. Przejawia się ono również w wymogu tożsamości – co do istotnych okoliczności – stanów faktycznych dotyczących charakterystyki przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie tożsamość przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję środowiskową, z przedsięwzięciem, dla którego ustalono następnie warunki zabudowy, została zbadana i wyjaśniona przez organ nadzorczy. W dniu [...] września 2012r. inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie zakładu R. Sp. z o.o. o kompostownię tunelową o łącznej przepustowości 120 tys. Mg rocznie, zlokalizowanego w L. przy ul. S. [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia . Inwestycja została zakwalifikowana zatem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 40 lit. a rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r.stwierdził, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, mając na uwadze skalę, usytuowanie inwestycji oraz potencjalne uciążliwości związane z realizacją i eksploatacją planowanego przedsięwzięcia. W sprawie opinię sanitarną wydał w dniu [...] listopada 2012r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, uznając ,że przedsięwzięcie nie będzie negatywne oddziaływać na zdrowie i życie ludzi. Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Ostatecznie inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2012r. Nr [...], znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu R. Sp. z o.o., o kompostownię tunelową o łącznej przepustowości 120 tyś. Mg rocznie, zlokalizowanego w L. przy ul. S. [...]. Karta informacyjna przedsięwzięcia, precyzyjnie określała przepustowość projektowanej kompostowni na poziomie 45 tys. Mg rocznie. Nie ma zatem wątpliwości, że projektowana instalacja posiadać będzie właśnie taką przepustowość. Wskazana wielkość - 120 Mg rocznie - dotyczy całego Zakładu, tzn. istniejącej sortowni- łącznie z projektowaną kompostownią po dokonaniu planowanej rozbudowy. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że poza kompetencjami organów, a co za tym idzie i Sądu , w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę pozostają zarzuty skierowane wobec prawidłowości decyzji środowiskowej , a mianowicie , że postępowanie środowiskowe powinno obejmować całe przedsięwzięcie , a nie tylko kompostownię. Słusznie organ podkreślił, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2014r. nie narusza rażąco ustaleń decyzji środowiskowej w zakresie: - ochrony środowiska przed kubaturowym źródłem hałasu, - ochrony środowiska przed zewnętrznym źródłem hałasu, - wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, - ochrony środowiska gruntowo-wodnego. Na dzień wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] maja 2018r. decyzja ta pozostawała w obiegu prawnym i była wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego udzielającego pozwolenie na budowę oraz organu kontrolującego tę decyzję w trybie nadzorczym. Należy także podkreślić, że okoliczności tej nie zmienia fakt, wobec tej decyzji toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, bowiem na datę wydania zaskarżonej decyzji ostateczna decyzją z [...] września 2017r.utrzymało w mocy własną decyzje z [...] maja 2017r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2012r. Nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Fakt ,że WSA w Łodzi wyrokiem nieprawomocnym z dnia 30 maja 2018r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 902/17następnie uchylił powyższą decyzję nie zmienia stanu prawnego na datę kontrolowania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy przywołać art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko , zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a w tym decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Związanie organów architektoniczno-budowlanych treścią decyzji środowiskowej nie tylko nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o pozwoleniu na budowę, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania i badanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami środowiskowymi w niej określonymi. W tym kontekście za całkowicie nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie środowiska w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 79 tej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, bowiem organ architektoniczno- budowlany przepisów tych nie stosował, nie mógł więc ich rażąco naruszyć. Należy także podzielić ocenę organów, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu R. sp. z o.o. o kompostownię tunelową wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. S. [...] na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie [...] (zmienioną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], znak: [...]). z którą zgodny jest zaakceptowany projekt budowlany. Stosownie do ww decyzji ustala się powierzchnię nowej zabudowy 6000- projektowana - 5885,20 m2 ( proj. bud. Tom I), wysokość budynku - do 12 m- projektowana - 11,78 m oraz co do geometrii dachu -wymagany - dach płaski; projektowany dach płaski o kącie nachylenia 2% i 3%. Planowana inwestycja będzie obsługiwana komunikacyjnie poprzez istniejące zjazdy z ul. S. i ul. Z. Oznacza to, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatwierdzony projekt budowlany nie narusza także w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Przede wszystkim w zakresie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed wyjaśnieniem w sposób przewidziany przepisami kwestii stanowiących zagadnienia wstępne tj. ważności decyzji środowiskowej, bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla postępowania nadzorczego wobec decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia i art. 64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie tysięcy mieszkańców zamieszkujących w obszarze oddziaływania inwestycji możliwości udziału w postępowaniu bez ich winy, należy wskazać, że nie może ona zostać uwzględniony przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W kwestii zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, należy wyjaśnić, że stanowi on podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. wyrażonego na etapie przystąpienia inwestora do użytkowania w dniu [...] grudnia 2017r. wynika, że organ ten nie wniósł sprzeciwu ani uwag w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stwierdzając ,że obiekt pod względem ochrony przeciwpożarowej został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, uznając ,że w wybudowanej kompostowni w normalnych warunkach eksploatacji nie powstają strefy zagrożenia wybuchem i nie zostały one wyznaczone. W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi nadzorczemu zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wnikliwe i obszerne, a jego ewentualne braki nie wpływają na wynik sprawy. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 kpa, bowiem zadaniem organu II instancji jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, również przy wykorzystaniu art. 136 kpa, zaś uzupełnienie uzasadnienia decyzji organu I instancji nie może stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018 ,poz. 1302), należało orzec jak w sentencji.