VII SA/Wa 1854/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości. skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 65 kpa przekazał Polskiej Izbie Inżynierów Budownictwa, do załatwienia zgodnie z właściwością pismo M. S., stanowiące zażalenie na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zgodnie z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Organ stwierdził także, że w związku z art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dniem 26 września 2005 r. przestał pełnić funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów samorządu zawodowego. Oznacza to, że nie jest on uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań leżących w kompetencjach Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Zażalenie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. złożył M. S. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż utworzone na mocy przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów okręgowe, izby samorządu zawodowego są w aktualnym stanie prawnym jedynymi organami uprawnionymi do rozpatrywania spraw z zakresu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Na mocy postanowień ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz.1363 i 1364), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dniem 26 września 2005 r. przestał bowiem pełnić funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów samorządu zawodowego. Oznacza to, że aktualnie nie jest on organem uprawnionym do tego aby rozpatrywać wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii bezczynności organów samorządu zawodowego. Wobec tego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wniosek M. S. z dnia 16 lipca 2007 r. należało przekazać do organu samorządu zawodowego, do załatwienia zgodnie z właściwością jako do organu, który posiada wyłączne kompetencje w kwestii jego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz na poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. złożył M. S. wnosząc o uchylenie obu postanowień oraz o przekazanie sprawy do ponownego jej załatwienia. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie zasad postępowania określonych w art. 37 § 1 i § 2 kpa poprzez niepodjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działań określonych w art. 37 § 2 kpa oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Uzasadniając skargę M. S. wskazał, iż 16 listopada 2004 r. wystąpił z żądaniem - wnioskiem - do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Wskazał również, że w ciągu trwającej już kilku lat sprawy wielokrotnie zwracał się z zażaleniem na zamierzoną, celową i uporczywą bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa m.in. pismem z dnia 16 lipca 2007 r. Zdaniem skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 16 listopada 2004 r., a więc prawie rok przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, co oznacza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 7 tej ustawy jest nadal organem wyższego stopnia w stosunku do Krajowej Komicji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Tym samym jest jedynym właściwym organem do załatwienia zażalenia skarżącego na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniesionego w trybie art. 37 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., którym zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] lipca 2007 r., Sąd nie stwierdził, aby wydane zostało ono z naruszeniem prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący M. S. pismem datowanym na dzień 16 lipca 2007 r. (20 lipca 2007 r. data prezentaty organu), skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł na podstawie art. 37 § 1 kpa zażalenie na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, z powodu nie udzielenia przez ten organ odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 29 września 2006 r., w którym wniósł on na podstawie art. 111 kpa o uzupełnienie decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. Z akt sprawy wnika również, że wymienione pismo, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Polskiej Izbie Inżynierów Budownictwa do załatwienia zgodnie z właściwością. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej w sposobie wszczęcia postępowania, bowiem w przypadku żądania przez stronę wszczęcia postępowania w określonej sprawie, organ jest związany tym żądaniem. Stosownie do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie na skutek złożenia przez M. S. zażalenia na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w trybie art. 37 kpa, datowanego na dzień 16 lipca 2007 r. (20 lipca 2007 r. data prezentaty organu) uruchomiony został tryb wnioskowy określony w art. 61 kpa. Zauważyć trzeba także, że w związku tym, w dniu doręczenia organowi tego żądania, a więc w niniejszej sprawie w dniu 20 lipca 2007 r. (data prezentaty organu) zostało wszczęte postępowanie w sprawie zażalenia na bezczynność organu samorządu zawodowego. Przepis art. 37 kpa przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracji wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Postępowanie prowadzone w tym trybie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Mając na uwadze powyższe, wbrew przekonaniu skarżącego stwierdzić należy, iż postępowanie prowadzone w sprawie zażalenia na bezczynność organu samorządu zawodowego jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego pismem skarżącego z dnia 29 czerwca 2006 r. i prowadzonego w przedmiocie uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 kpa decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [..] czerwca 2006 r., czy też od postępowania zainicjowanego pismem skarżącego z dnia 16 listopada 2004 r. i prowadzonego w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Na podstawie art. 19 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji państwowej obligowane są do przestrzegania z urzędu swej właściwości. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż "Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (...) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r. III ARN 17/91, Pip 1992, Nr 3, s.108). Przy wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego przeprowadzonej przez organ oceny swej właściwości, organ przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 kpa). Naruszenie przepisów o właściwości należy do wad kwalifikowanych decyzji, skutkujących sankcją stwierdzenia nieważności. Wskazać należy, iż pojęcie "właściwości organu" rozumiane jest jako zdolność prawna organu do załatwiania określonego rodzaju spraw. W zależności od przyjętego źródła regulacji właściwości organów, wyróżnia się właściwość ustawową lub właściwość delegacyjną. W ramach właściwości ustawowej, wyróżnia się właściwość rzeczową i właściwość miejscową organu. Przez właściwość rzeczową należy rozumieć upoważnienie danego organu, zawarte w przepisach o zakresie jego działania, do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw, ściślej - spraw indywidualnych określonego rodzaju (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000). Przepisy o zakresie działania, to przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające względnie zobowiązujące organy administracji publicznej do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Zaś właściwość miejscowa to zdolność organu do realizacji swej właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego. Właściwość organu charakteryzuje się nienaruszalnością (wyłącznością), co oznacza, że wyłączona jest możliwość wkroczenia jednego organu w sferę właściwości innego organu. W niniejszej sprawie, organy obu instancji argumentując swe rozstrzygnięcia trafnie stwierdziły, iż skarżący mylnie zakłada, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal pełni funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do izb samorządu zawodowego. Z dniem wejścia w życie ustawy dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1364), uchylona została litera "b" art. 88 a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu: "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje zadania określone przepisami prawa budowlanego, a w szczególności: pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do: organów samorządu zawodowego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych oraz odpowiedzialności zawodowej w budownictwie". Zatem z dniem 26 września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przestał być organem uprawnionym do podejmowania jakichkolwiek działań wobec izb samorządu zawodowego, a tym samym Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Mając powyższe na względzie uznać trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zarówno jako organ odwoławczy jak i jako organ I instancji słusznie stwierdził, że przedmiotowa sprawa wszczęta w dniu 20 lipca 2007 r. (data prezentaty organu), której przedmiotem było rozpoznanie zażalenia na bezczynność organu samorządu zawodowego w trybie art. 37 kpa nie należy do jego właściwości. Słusznie stwierdził również że w związku z tym wniosek M. S. datowany na dzień 16 lipca 2007 r. (20 lipca 2007 r. data prezentaty organu) należało przekazać zgodnie z właściwością rzeczową organowi właściwemu tj. organowi samorządu zawodowego - Polskiej Izbie Inżynierów Budownictwa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.