VII SA/Wa 1854/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], znak [...] Starosta G. na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., udzielił A. S. i K. C. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego w P. nr [...], na terenie działki [...], gm. G. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 157 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. po wszczęciu na wniosek J. W. postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ podał, że bezspornym jest fakt wybudowania budynku gospodarczego w 1993 r., natomiast A. S. i K. C. nabyli własność działki nr [...] w gm. G. w dniu [...] grudnia 1998 r. i w dniu [...] grudnia 2001 r. złożyli wniosek zalegalizowanie budynku gospodarczego. Po przedłożeniu przez K. C., zgodnie z postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r., stosownych dokumentów organ poinformował, iż inwestor winien złożyć do Starostwa Powiatowego w G. wniosek w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Co inwestor uczynił i w efekcie uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo Starosta G. zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i uznał, że budowla nie narusza art. 37 ww. ustawy tj. wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami BHP, nie zagraża zdrowiu i życiu oraz bezpieczeństwu mienia i wg opinii Burmistrza Gminy G. z dnia [...] marca 2002 r. forma architektoniczna i lokalizacja budynku spełnia wymogi wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołania dotyczących między innymi nieuwzględnienia w trakcie postępowania legalizacyjnego J. W. - właścicielki działki [...] oraz że zalegalizowania dokonano na sfałszowanych dokumentach organ odwoławczy uznał, że po spełnieniu ustawowych przesłanek mogą one stanowić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Ponadto w postępowaniu nie uwzględniono skarżącej jako strony postępowania, decyzję wydano na podstawie sfałszowanych dokumentów, decyzję wykorzystano do wpisu do księgi wieczystej, opinię stwierdzającą zdatność budynku do użytkowania wydała osoba nie posiadająca stosownych uprawnień - konstrukcyjnych bez ograniczeń, a pisma skarżącej, jej zdaniem, celowo zostały zagubione. Oprócz tego podtrzymanie decyzji Starosty G. naruszyło przepisy ochrony ppoż, przepisy dotyczące bezpieczeństwa w ruchu drogowym, porządku urbanistycznego i architektonicznego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest obarczona wadą skutkującą potrzebę stwierdzenia jej nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podziela argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w skardze podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 roku IV SA 1381197 Lex nr 77911). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. Z uwagi na powyższe decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie można postawić zarzutu, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podstawa prawna tej decyzji, tj. art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. jest prawidłowa. Również nie można zgodzić się z zarzutem, że zachodzi przypadek z pkt 7 art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W przepisie tym chodzi o bardzo rzadkie przypadki, gdy sam przepis prawa zawiera wyraźnie "klauzulę nieważności", a więc wskazuje, że akty administracyjne wydane na danej podstawie prawnej są nieważne. Na marginesie Sad zauważa, że przesłanki na jakie powołuje się strona skarżąca zarówno we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2002 r. jak i w odwołaniu od decyzji I instancji oraz w skardze do sądu, tj. niezawiadomienie jej jako strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego jak i dokonanie legalizacji samowoli na podstawie fałszywych dowodów mogą być, jak to wskazał prawidłowo organ odwoławczy, ewentualnie przesłankami do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., oczywiście o ile zostaną spełnione ustawowe warunki wystąpienia z takim wnioskiem. Choć stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania są nadzwyczajnymi instytucjami umożliwiającymi wzruszenie decyzji ostatecznej to jednak są to tryby odrębne rządzące się swoimi prawami. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.