VII SA/Wa 1854/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu postępowania z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla P., na rozbudowę wraz z przebudową środków poprawy bezpieczeństwa Lotniska [...] w zakresie budowy nowej strażnicy Lotniskowej Służby Ratowniczo - Gaśniczej i zaplecza technicznego na działce [...] obręb [...] [...], na terenie Portu Lotniczego [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. Wojewoda [...] przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008r. informujące o rozpoczęciu przez inwestora realizacji obiektów budowlanych dotyczących pozwolenia na rozbudowę wraz z przebudową technicznych środków poprawy bezpieczeństwa Lotniska [...] w zakresie budowy nowej Strażnicy Lotniskowej Służby Ratowniczo -Gaśniczej i zaplecza technicznego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, ustalono, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. Powyższe ustalenia potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., wpisy kierownika budowy w dzienniku budowy nr [...], wydanym przez Urząd Wojewódzki w dniu 20 grudnia 2007 r. Powyższe potwierdzają również protokoły przesłuchania: kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz geodetów. Roboty budowlane objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. zostały rozpoczęte przed datą jej wydania. W związku z powyższym organ stwierdził, iż decyzja ta rażąco narusza art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, co obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o. o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż przyczyną podjęcia zaskarżonej decyzji było ustalenie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczności te potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących wątpliwości co do właściwości trybu w jakim wszczęto postępowanie oraz zarzutu niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia, że roboty budowlane objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. zostały rozpoczęte przed datą jej wydania. Okoliczność ta była znana organowi wojewódzkiemu w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza sam organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2009r. Tym samym, nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W kwestii natomiast zarzutu dotyczącego skuteczności złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., organ wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: * rażącą obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na przyjęciu przez organ wydający decyzję, iż decyzja której nieważność stwierdzono wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, iż po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. udzielającej pozwolenia na budowę, ujawniły się nowe okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi, który wydał decyzję, a istniejące w dniu wydania decyzji, tj. przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. * rażącą obrazę przepisu art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 75 § 1 k.p.a., polegającą na odmowie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dowodów przedstawionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu były okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze podniesiono, iż organ nie odniósł się do argumentów skarżącej, że rozpoczęte roboty były z kategorii robót nie wymagających pozwolenia na budowę twierdząc, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Przedstawione dowody w postaci dokumentów i odpis protokołu z wyniku kontroli problemowej prowadzonej w dniu 18 grudnia 2007r., zmierzały do wykazania, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę [...] Urząd Wojewódzki nie posiadał informacji o tym, że roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę prowadzone były przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź, że prowadzone prace nie wymagały takiego pozwolenia. W ocenie skarżącej Spółki ta okoliczność powoduje, że Wojewoda Zachodniopomorski, w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał informacji o prowadzonych pracach budowlanych, i nie mógł zastosować przepisu art. 156 § 1 k.p.a., lecz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to oznacza, że należało wznowić postępowanie, nie zaś stwierdzić nieważność decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem organów było ustalenie czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] orzekająca o udzieleniu pozwolenia na budowę wypełniała przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Należy mieć na względzie, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). Sąd podziela stanowisko organu o tym, że badana w trybie postępowania nieważnościowego decyzja Wojewody [...] udzielająca pozwolenia na budowę jest dotknięta wadą nieważności. Z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2007r. wydana została po rozpoczęciu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem. Powyższe potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nadesłanych przez organ administracji. W piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r. wskazano m.in., że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 26 - 28 marca 2008r. stwierdzono, iż roboty fundamentowe zostały odebrane w dniu 12 grudnia 2007r. przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, które uprawomocniło się w dniu 20 grudnia 2007r. Powyższe potwierdzają wpisy kierownika budowy w dzienniku budowy nr [...], protokoły przesłuchania: kierownika budowy – B. J., inspektora nadzoru inwestorskiego - Z. Z. oraz geodetów Z. S. i K. M., a także szkice geodezyjne tyczenia osi. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od tej zasady określają przepisy art. 29-31. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, w myśl którego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1454/96, LEX nr 45731, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998 r, IV SA 1860/96, LEX nr 43753, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 910/05, LEX nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 1349/05, LEX nr 196268). Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikuje się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie inwestor, który rozpoczął roboty budowlane stanowiące element realizowanej inwestycji, niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 Prawa budowlanego i tym samym naraża się on na ryzyko, iż decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W przypadku, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2007r. obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a., organy nie przekroczyły również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie podlega zatem uwzględnieniu zarzut skargi, iż organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy dotyczące postępowania dowodowego, gdyż nie uwzględnił argumentów i dowodów podnoszonych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezasadne są także rozważania strony skarżącej dotyczące konieczności wznowienia przez organ postępowania, szczególnie w kontekście istnienia w obrocie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, a więc rozstrzygającej na korzyść inwestora. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).