VII SA/Wa 1857/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. [...] [...] w S., na terenie działki nr ewid. [...]. Rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując zasady i istotę postępowania nieważnościowego stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania kontrolowanej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Organ wojewódzki bezzasadnie stwierdził, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w momencie składania wniosku o pozwolenie, inwestor posiadał na mocy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] prawo na wykonanie odrębnego wejścia do lokalu przez istniejący balkon, natomiast w umowie dzierżawy z dnia [...] stycznia 2005 r. zawartej pomiędzy Gminą a Wspólnotą Mieszkaniową uzgodniono, że do lokalu nr [...] zostaną wybudowane schody zewnętrzne. Uchwała Wspólnoty jest wiążąca i wobec braku jej skutecznego podważenia, wiąże Wspólnotę, której reprezentantem jest J. P. Dlatego pismo tego członka Wspólnoty z dnia [...] lipca 2008 r., adresowane do inwestora, o braku zgody na wykonanie przedmiotowego wejścia, nie może ingerować w prawo inwestora nadane mu mocą uchwały Wspólnoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy złożonego przez inwestora oświadczenia stwierdził też, że brak jest podstaw do uznania, iż poprawki w nim naniesione były dokonane przez inną osobę (na co wskazał organ wojewódzki) niż inwestor oraz że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy wykonawcze w sprawie wzorów wniosków i oświadczeń. Organ odwoławczy nie zgodził się też ze stwierdzeniem, że inwestycja wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] września 2004 r. Przedmiot inwestycji określił bowiem inwestor we wniosku o pozwolenie, a sentencja decyzji, która udzieliła pozwolenia wyłącznie na budowę schodów zewnętrznych oraz zatwierdzony nią projekt jest zgodny z zakresem wniosku. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, oczywistym jest, -1 - że wykonanie odrębnego wejścia do lokalu przez istniejący balkon (zgoda Wspólnoty) musiało wiązać się z wykonaniem schodów zewnętrznych. Oceniając decyzje o pozwoleniu, organ centralny stwierdził, że nie jest ona obarczona żadną inna kwalifikowana wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł J. P. domagając się jej uchylenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu wojewódzkiego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 106 § 1 k.p.a., art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że zgoda wyrażona w uchwale Wspólnoty dotyczyła tylko wybudowania schodów i odrębnego wejścia do lokalu, a inwestor nie przedstawił uchwały co do sposobu użytkowania i zagospodarowania pozostałego wydzierżawionego inwestorowi gruntu podczas, gdy całość inwestycji polega nie tylko na wybudowaniu schodów, ale też wykonaniu miejsca postojowego i ogrodzenia części gruntu w tym wybudowania osobnej bramy wraz z furtką (na co inwestor nie posiada zgody Wspólnoty). Zdaniem skarżącego członkowie Wspólnoty w 2004 r. nie byli świadomi zakresu prac budowlanych jakie planował inwestor i tylko skarżący po otrzymaniu projektu wyraził negatywną opinię co do zakresu prac. Uchwała Wspólnoty powinna być podjęta po zapoznaniu się z projektem, a to nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa -2- materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym craz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. S. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w S., na terenie działki nr ewid. [...]. Sąd podziela przekonanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak jest podstaw, aby uznać wymienioną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nadzwyczajne z urzędu, w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i orzekając o stwierdzeniu jej nieważności jako podstawę stwierdzenia jej nieważności wskazał, brak dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć trzeba, że ustalenia poczynione przez organ wojewódzki w tym zakresie nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. -3- Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że inwestor w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę (tj. na dzień 8 września 2008 r.) posiadał na mocy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] prawo na wykonanie odrębnego wejścia do lokalu przez istniejący balkon. Z akt sprawy wynika również, że w umowie dzierżawy z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]; zawartej pomiędzy Gminą Miasta S., a w/w Wspólnotą Mieszkaniową reprezentowaną przez J. P. oraz A. S., uzgodniono, że zostaną wybudowane schody zewnętrzne do lokalu nr [...]. Trafnie podniósł więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż pismo J. P. (członka Wspólnoty Mieszkaniowej) z dnia [...] lipca 2008 r., adresowane do A. S., w którym nie wyraża zgody na wykonanie przedmiotowego wejścia, nie może ingerować w prawo inwestora nadane mu na mocy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Wspólnota Mieszkaniowa jest bowiem związana uchwałą, która nie została skutecznie podważona. Sąd przychyla się do oceny oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dokonanej przez organ odwoławczy i stwierdzenia tego organu, że brak jest podstaw do uznania, iż poprawki naniesione na w/w oświadczeniu, były dokonane przez inną osobę (na co wskazuje organ wojewódzki) niż inwestor oraz że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 czerwca 2003r. (Dz. U. z 2003, nr 120, poz. 1127). Ponadto należy podnieść, co wynika z akt sprawy i zostało zgodnie przyznane w toku rozprawy głównej, iż budynek, którego współwłaścicielem jest skarżący został usytuowany w całości na działce nr [...]. Działka nr [...] przylega do budynku od strony ulicy, z boku budynku i poza nim. Projektowane przez inwestora schody znajdują się całkowicie na działce nr [...] - należącej do Gminy - S. Z umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2005 r. zawartej pomiędzy Gminą a Wspólnotą Mieszkaniową wynika, iż właściciel gruntu - Gmina wyraziła zgodę na wybudowanie schodów zewnętrznych przez inwestora. A więc prawo do nieruchomości inwestora na cele budowlane wynika głównie ze zgody właściciela gruntu - Gminy, nie zaś -4- Wspólnoty Mieszkaniowej. Wspólnota Mieszkaniowa w zasadzie wyraziła zgodę na zmianę wejścia do lokalu nr [...], należącego do inwestora. Natomiast Sąd administracyjny nie podziela poglądu organu odwoławczego, iż zakres prac przyjętych w pozwoleniu na budowę jest zgodny z upoważnieniem zawartym w uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] września 2004 r. Rzeczywiście sentencja decyzji obejmuje jedynie pozwolenie na wybudowanie schodów zewnętrznych do lokalu nr [...]. Jednakże w kwestionowanej decyzji z dnia [...] 24 października 2008 r. zatwierdzony został projekt budowlany obejmujący nie tylko schody zewnętrzne lecz również ogrodzenie od strony ulicy z dodatkową bramą. Na budowę tego ogrodzenia inwestor nie posiadał zgody właściciela gruntu tzn. Gminy S. - bowiem w całości ogrodzenie to usytuowane zostało na działce nr [...]. W tej części należy zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, iż inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Ale podkreślić należy, iż zgoda Wspólnoty na taką budowę nie była potrzebna. Sąd administracyjny rozważał więc, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta w tej części wadą nieważności, wobec braku po stronie inwestora prawa do nieruchomości na cele budowy ogrodzenia. Z pewnością zdaniem Sądu administracyjnego w tej części decyzja o pozwoleniu na budowę narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z.3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z.2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy -5- praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). Jak wynika ze zgodnych oświadczeń złożonych na rozprawie przez inwestora oraz pełnomocnika skarżącego – A. S. zrealizował na podstawie wydanego pozwolenia na budowę -jedynie schody zewnętrzne. Wspólnota Mieszkaniowa natomiast wykonała obecnie, w miejscu zaprojektowanym przez inwestora, ogrodzenie od strony ulicy, bez dodatkowej bramki. W tej sytuacji nie można mówić, iż skutki, które wywołała decyzja w części nieprawidłowa byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym bardziej, iż chodzi o ogrodzenie na budowę, którego nie jest wymagane przepisami prawa uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenie jego budowy. W związku z powyższym Sąd uznał, iż nieprawidłowość powyższa nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Nadmienić również należy, iż wada pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy ogrodzenia nie narusza interesu prawnego skarżącego, a jedynie właściciela działki nr [...] - Gminy – S., która nie zakwestionowała prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.). -6-