VII SA/Wa 1857/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B D na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku B D (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Wnioskiem z 6 marca 2019 r. skarżący wystąpił do GDDKiA, Oddział w [...], o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...][...] (dalej: "DK nr [...]"), na odcinku stanowiącym działkę nr ewid. [...], do nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Zaplanowany zjazd miał na celu obsługę komunikacyjną obiektu usługowego–biurowo–mieszkalnego, między innymi związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. 3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z DK nr [...] do nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...]. GDDKiA wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Nieruchomość składająca się z działek inwestycyjnych zlokalizowana jest poza terenem zabudowy oraz poza obszarem zabudowanym po lewej stronie DK nr [...], zakwalifikowanej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego – klasy GP. Organ ustalił ponadto, że na odcinku drogi, na którym skarżący planuje zlokalizować zjazd, znajduje się pas włączenia do DK nr [...] (ok. 20 m od projektowanego zjazdu), co na drodze o dużym natężeniu ruchu oraz dopuszczalnej prędkości 70 km/h może przyczyniać się do powstawania sytuacji niebezpiecznych oraz stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu. W ocenie GDDKiA przedmiotowe działki mogą być skomunikowane z DK nr [...] poprzez istniejące skrzyżowanie w km 185+682 oraz drogę wewnętrzną (asfaltową), która jest przeznaczona do komunikacji osiedla "[...]" (dawniej osiedle "[...]"). Organ wyjaśnił także, że wymogi techniczno-budowlane określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg") oznaczają, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jest to konsekwencja obowiązku zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych. W przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżącego. Do obsługi przedmiotowych działek można wykorzystać istniejącą drogę wewnętrzną skomunikowaną z DK nr [...] za pośrednictwem skrzyżowania w miejscu oznaczonym jako km 185+682. Dodatkowo zgodnie z § 1 ust. 3 przedłożonego do wniosku wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] sporządzonego na dzień [...] marca 2019 r. działki o nr ewid. [...], na których plan dopuszcza zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną oraz nieuciążliwe usługi komercyjne, powinny być skomunikowane wewnętrznym układem komunikacyjnym przeznaczonym do obsługi osiedla "[...]", który jest skomunikowany z DK nr [...] poprzez istniejące skrzyżowanie na odcinku km 185+682. 4. Pismem z 23 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Skarżący podkreślił, że w swojej działalności gospodarczej zamierza wykorzystywać ciężkie pojazdy, które nie mają możliwości korzystać z proponowanego przejazdu przez osiedle "[...]". Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania nie przesądza o sposobie skomunikowania działek leżących poza osiedlem "[...]" z DK nr [...]. 5. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 23 kwietnia 2019 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. GDDKiA działając jako organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, że dokonał analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w celu ustalenia, czy dojazd w formie zjazdu publicznego do przedmiotowej nieruchomości może być zapewniony z drogi niższej klasy, co odpowiadałoby dyspozycji § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Analiza materiału dowodowego, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu wykazały, że działki nr [...] oraz nr [...] mogą być skomunikowane z drogą publiczną niższej kategorii, tj. drogą gminną nr [...] (ul. [...]) poprzez istniejące skrzyżowanie w km 185+682 z drogą krajową nr [...], a następnie drogą gminną nr [...] (ul. [...]). W tym stanie rzeczy, lokalizowanie zjazdu publicznego we wnioskowanym miejscu jest nieuzasadnione, a interes strony jest w zasadniczym stopniu zaspokojony. Ponadto GDDKiA ustalił, że projektowany zjazd publiczny z DK nr [...] do działek skarżącego znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym w rozumieniu § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Na wskazanym odcinku DK nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego. Powyższe pozwala zatem stwierdzić, że lokalizacja zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ podkreślił, że w odległości ok. 20,0 m od planowanego zjazdu znajduje się pas włączania do DK nr [...], a jego lokalizację wyznacza oznakowanie podłużne oddzielające ww. pas od pasa ruchu, tj. linia segregacyjna pojedyncza przerywana - wydzielająca (P-lc) oraz strzałki naprowadzające (P-9a), które mają na celu uprzedzenie o konieczności opuszczenia pasa, na którym znajdują pojazdy. Lokalizacja zjazdu publicznego w sąsiedztwie pasa włączania może przyczynić się do zakłócenia ruchu drogowego na DK nr [...], tym samym powstania kolizji oraz wypadków drogowych pomiędzy pojazdami włączającymi się do ruchu pasem włączania, a użytkownikami projektowanego zjazdu publicznego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, podniesionej we wniosku z 23 kwietnia 2019 r., GDDKiA wyjaśnił, że zjazdy zlokalizowane na istniejącym pasie włączania są zjazdami indywidualnymi. Oznacza to, że § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie miał do nich zastosowania. Wynika to z § 113 ust. 7 w związku z § 78 cyt. rozporządzenia. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył 29 lipca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że stosowanie zjazdu z DK nr [...] do działek nr [...] nie jest dopuszczalne, ponieważ nie został spełniony warunek braku innej możliwości dojazdu, ani nie zachodzi sytuacja, w której nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. 7. Odpowiadając w dniu 19 sierpnia 2019 r. na ww. skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli trafności wykładni właściwych przepisów prawa oraz prawidłowości ich zastosowania. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym poszczególnymi zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Oceniając argumenty obu stron Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości, którą właściciel lub inna uprawniona osoba planuje wykorzystać dla celów inwestycyjnych. Nie oznacza to wszak, że zarządca drogi ma obowiązek prawny zapewnienia takiego dostępu w każdym przypadku, gdy właściciel nieruchomości tego zażąda. Co do zasady, zapewnienie dostępu nieruchomości budowlanej do drogi publicznej jest warunkiem zabudowy nieruchomości, a więc odpowiedzialność za spełnienie wskazanego warunku spoczywa na właścicielu nieruchomości. Powinien on zbudować lub przebudować na własny koszt zjazd do drogi, jeśli nieruchomość mająca być przedmiotem inwestycji przylega do drogi, a właściciel uzyskał zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Jeśli zaś nieruchomość inwestycyjna jest oddzielona od drogi publicznej przez inną nieruchomość, właściciel inwestor powinien sobie zapewnić służebność gruntową – prawo przejazdu przez nieruchomość lub nieruchomości przylegające do drogi. Wymaga to zawarcia odpowiednich umów, albo gdy właściciele nieruchomości nie dojdą do zgody – wystąpienia do sądu powszechnego (wydział cywilny) z wnioskiem o ustanowienie za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności gruntowej (art. 285 § 1 w zw. z art. 64 kodeksu cywilnego). Natomiast na zarządcy drogi publicznej obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej ciąży tylko wówczas, gdy spełnione są warunki przewidziane w przepisach prawa, to jest warunki techniczne określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w tym warunki polegające na zapewnieniu urzeczywistnienia określonych wartości prawnie chronionych, w szczególności bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 19 ust. 4 u.d.p. w związku z między innymi § 9 oraz § 113 ust. 1-7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy ww. rozporządzenia uznaje się przy tym za rygorystyczne: zgoda na lokalizację zjazdu w przypadku określonych rodzajów dróg, zwłaszcza dróg klasy GP, mogą być udzielane wyjątkowo. W tym stanie prawnym zasadą (normą ogólną) jest więc obowiązek szczegółowego sprawdzenia warunków technicznych udzielenia takiej zgody przez zarządcę drogi, a gdyby warunki te nie były w pełni przekonująco spełnione – odmowa udzielenia zgody (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13 oddalający skargę kasacyjną inwestora). Podkreślić przy tym należy, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych we ww. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13). W przedstawionym kontekście udzielenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu jest raczej kompetencją organu, tj. normatywnie określonym upoważnieniem do podjęcia decyzji, a nie obowiązkiem w sensie ścisłym, czyli koniecznością reakcji na wniosek strony. 10. W rozpatrywanym przez Sąd stanie faktycznym przedstawione zasady prawa zostały prawidłowo zinterpretowane przez organ administracji - Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i prawidłowo zastosowane. Sąd nie znajduje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji GDDKiA. W opinii Sądu Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zbadał również okoliczności faktyczne sprawy. Organ wskazał wnioskodawcy (skarżącemu) zarówno jakie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu wiązałyby się z lokalizacją zjazdu publicznego w miejscu proponowanym przez skarżącego, jak i jakie są możliwości dojazdu (dostępu) do działek skarżącego. Wskazane argumenty organu oznaczają, że w istniejącym stanie rzeczy nie występuje niedopuszczalne całkowite pozbawienie działek skarżącego dostępu do drogi publicznej. Nie jest to dostęp umożliwiający skarżącemu planowaną przezeń działalność gospodarczą, ale na zarządcy drogi nie spoczywa obowiązek każdorazowego spełniania życzeń właścicieli nieruchomości do umożliwiania im takiego wyboru aktywności gospodarczej, jaka im odpowiada. Jak wskazano wyżej zarządca drogi jest w pierwszej kolejności zobowiązany do dbania o bezpieczeństwo i płynność ruchu na takiej drodze jak DK nr [...] (droga klasy GP). Brak obowiązku zapewniania skarżącemu możliwości realizacji wybranych przez niego strategii zarobkowych znajduje też oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] sporządzony na dzień [...] marca 2019 r. przewiduje, że na działkach o nr ewid. [...] dopuszcza się zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną oraz nieuciążliwe usługi komercyjne. Chodzi zatem o takie usługi, które miałyby być świadczone dla mieszkańców osiedla "[...]" i do których dojazd prowadziłby właśnie z terenu osiedla wskazanymi przez GDDKiA ulicami. Zaskarżona decyzja powinna więc być uznana za prawidłową ze względu na wymogi planowania przestrzennego. centrum handlowo-usługowe połączone z ruchem ciężkich pojazdów mogłoby okazać się inwestycją, która nie spełnia wymogu "braku uciążliwości". 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.