VII SA/Wa 1858/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi C. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1996 r. nr [...] udzielającej C. i D. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania piętra budynku magazynowo-biurowego na mieszkanie, położonego przy ul. B. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, że wniosek inwestorów należało traktować jako wniosek o zmianę warunków pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Na marginesie organ ten zauważył, iż niedopuszczalne jest dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy wskutek popełnionych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nie orzekł o dopuszczeniu go do użytkowania, po spełnieniu przez inwestorów wymogów wynikających z art. 55 Prawa budowlanego. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli C. i D. M. Zdaniem skarżącego decyzje organu nie uwzględniają stanu faktycznego inwestycji i stanowią nadinterpretację przepisów Prawa budowlanego. Zgłoszenie zakończenia budowy zostało dokonane, a dopiero w ślad za nim została zgłoszona prośba o zmianę użytkowania budynku. Dalsza część inwestycji nie została zrealizowana, a wydane pozwolenie na budowę w tej części wygasło. Kwestionowana decyzja nie była jedynym skutkiem zakończenia budowy. Zakończenie budowy spowodowało jednoczesne oddanie dziennika budowy. Nowy dziennik budowy został wydany na pozostałą część niezrealizowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się również wykonana inwentaryzacja budynku zlecona przez służby budowlane przy zakończeniu budowy. Dokumenty załączone do akt wykazują, że Państwowa Inspekcja Sanitarna w [...], Powiatowa Inspekcja Sanitarna w P., Państwowa Straż Pożarna oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wniosły zastrzeżeń do stanu wykonanego budynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, iż podstawową przyczyną stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...].10.1996 r. było naruszenie przez nią w sposób rażący art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Kwestię bowiem zmiany sposobu użytkowania obiektu reguluje art. 71 Prawa budowlanego, a nie art. 55 tej ustawy, a więc odnoszący się do innych stanów faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Jako podstawę swoich decyzji organy administracyjne powołały rażące naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa Sadu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Cechą rażącego naruszenia prawa jest przede wszystkim to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Uznając więc, iż do wydanej decyzji ma zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa organy administracyjne orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym muszą powołać konkretny przepis prawa naruszony kwestionowaną decyzją, a następnie przekonująco uzasadnić, iż to naruszenie ma charakter rażący. Powyższego obowiązku nie wypełniły organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Organ I instancji powołał co prawda art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale nie orzekł, iż ten przepis naruszyła kwestionowana decyzja. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie podał jaki przepis prawa został rażąco naruszony w kwestionowanej decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę podniesiona została argumentacja, iż decyzja z dnia [...].10.1996 r. naruszyła rażąco przepis art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Określenie przepisu prawa materialnego rażąco naruszonego, zdaniem organu odwoławczego, dopiero w odpowiedzi na skargę, jest spóźnione. To decyzja winna zawierać te wymagane przepisami kryteria. Już z tego względu obie decyzje jako naruszające tak przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak i art. 107 § 3 kpa musiały zostać uchylone przez Sad administracyjny. Równocześnie organy te przedstawiły zaskakującą argumentację na potwierdzenie swoich ustaleń. Uznały bowiem w ślad za wnioskiem pełnomocnika uczestników postępowania a następnie wystąpienia organu nadzoru budowlanego, iż wniosek inwestorów o zmianę sposobu użytkowania należało potraktować jako wniosek o zmianę warunków pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Po pierwsze podnieść należy, iż przepis art. 36a został dodany do Prawa budowlanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 111, poz. 726). Wszedł on więc w życie z dniem 24.12.1997 roku. Przepis ten nie obowiązywał więc w chwili wydawania kwestionowanej decyzji. Ocena zaś prawidłowości decyzji dnia [...].10.1996 r. musi brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie je wydania. Ponadto oprócz braku stosownej podstawy prawnej do zmiany pozwolenia na budowę w tamtym okresie podnieść trzeba, iż niedopuszczalna byłaby taka zmiana z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Przepisy prawa budowlanego w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotyczyć jedynie inwestycji projektowanej do późniejszej realizacji. W świetle zaś obowiązujących w 1996 r. przepisów wystąpienie o nowe pozwolenie na budowę mogło skutkować jedynie umorzeniem postępowania wszczętego z takiego wniosku, na skutek wykonania budowy. Jak wynika z akt sprawy inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z zapleczem technicznym. Zrealizował jedynie budynek zaplecza technicznego. I ten obiekt budowlany zamierzał użytkować (w części). Intencja inwestora została jasno sprecyzowana we wniosku. Wystąpienie inwestora nie dotyczyło projektu budowlanego w postaci domu mieszkalnego, którego inwestor nie zrealizował. Niezrozumiałe więc zupełnie jest stanowisko obu organów, iż wystąpienie inwestora należało traktować jako zmianę pozwolenia na budowę. Zrealizowanie części projektowanej inwestycji w postaci wybudowania konkretnego obiektu budowlanego nie stoi w sprzeczności z przepisami dotyczącymi użytkowania obiektu budowlanego. Art. 55 Prawa budowlanego zezwalał również w dacie wydawania kwestionowanej decyzji na przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, wymagając jedynie uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. A więc organy orzekające w trybie nadzoru ocenę prawidłowości kwestionowanej decyzji winny przeprowadzić w kontekście obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczących użytkowania obiektu i określić czy decyzja Prezydent Miasta P. z dnia [...].10.1996 r. naruszyła te przepisy a przy stwierdzeniu takiego naruszenia ocenić, czy było ono rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.