VII SA/Wa 1858/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia M. O., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ustalił M.O. opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł, za wybudowanie na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej o długości 200 m. oraz drenażu stanowiącego odwodnienie jej korpusu. Na wniosek K. O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. W toku wznowionego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie stwierdził, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2013 r., zostało wydane z naruszeniem prawa oraz odmówił jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 503/14 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. Orzekając ponownie po wyroku WSA w Rzeszowie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył w całości wznowione własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] maja 2013. Na wniosek M. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego. Podkreślił, że głównym jego celem jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie będące przedmiotem postępowania nieważnościowego jest dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zdaniem organu, brak było podstaw do wznowienia postepowania bowiem postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (post. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r.) nie kończy postępowania legalizacyjnego. Zostało ono wydane w toku postępowania, którego przedmiotem jest legalizacja samowoli budowlanej. Dalej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. wznawia się postępowanie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Takie rozwiązanie legislacyjne jest podyktowane faktem, że przesłanki warunkujące wznowienie postępowania mają charakter procesowy i do ostatecznego zakończenia sprawy mogą być naprawione przez organ administracji, np. poprzez powtórzenie czynności. Stąd też nie podlega wznowieniu postępowanie, w którym nie wydano decyzji ostatecznej albo postępowanie, w którym decyzja (postanowienie) nie kończy sprawy administracyjnej. Odpowiednie zastosowanie art. 145 k.p.a. w stosunku do postanowień oznacza, że na jego podstawie można wznowić jedynie sprawę zakończoną wydaniem postanowienia (na które przysługuje zażalenie) nie tylko ostatecznego ale także kończącego postępowanie w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo. sądów administracyjnych, m.in. (wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2012 r., sygn.. akt II SA/ RZ 683/12; WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 300/12; WSA w Białymstoku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 697/12. dostępne w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując organ uznał, że wznowienie postępowania pomimo braku podstaw do jego wszczęcia i prowadzenia oznaczało konieczność umorzenia (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r.). Oznacza to, że postanowienie będące przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Zostało ono wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie narusza rażąco prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. O., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postepowania, art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co narusza zasadę prawdy obiektywnej; 2. art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego K. wydając orzeczenie z dnia [...] lipca 2015 r. nie był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt SA/Rz 503/14; 3. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. przez uznanie, że prowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania stało się bezprzedmiotowe; 4. art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. przez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydając orzeczenie z dnia [...] lipca 2015 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia wskazanego przepisu; 5. art. 145 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania; 6. art. 6. k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2015r. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt SA/Rz 503/14 uznał zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to naruszenie przez organ art. 153 oraz 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż organ był związany oceną prawną i wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz 718). Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie wydane w toku postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego tryb regulują przepisy art. 156 – 159 k.p.a. Przedmiotem postepowania o stwierdzenie nieważności (art. 157 § 1 k.p.a.) jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności określono w art. 156 § 1 k.p.a. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu powoduje ograniczone badanie legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia organków administracyjnych. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony – do tego służy postępowanie odwoławcze oraz skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., którym organ umorzył w całości (wznowione własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r.) postępowanie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Z akt postępowania wynika, że na wniosek K. O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., którym ustalono inwestorowi M.O.opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł. za wybudowanie drogi dojazdowej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Umarzając wznowione postępowanie organ uznał, iż postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (na które przysługuje zażalenie) ma charakter "wpadkowy", wydane jest w toku postępowania legalizacyjnego, które kończy się decyzją wydaną na podstawie art. 48 lub 49 Prawa budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o której stanowią przepisy prawa procesowego. Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego wznowione postępowanie organy obu instancji uznały, że wznowione postępowanie było niedopuszczalne, gdyż postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania, którego celem jest zalegalizowanie samowoli budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielna argumentację organów wskazując nadto, że postanowienie o ustanowieniu opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem pozytywnych przesłanek – podstaw prawnych do jej zalegalizowania. Zauważyć jednoczenie należy, że stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145-152 k.p.a. Niewątpliwie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej podlega zaskarżeniu, jednakże nie kończy postępowania w sprawie zalegalizowania tzw. samowoli budowlanej. Dopiero spełnienie przez inwestora przesłanek (wymagań) legalizacji obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeni projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku, gdy budowa jest zakończona. Badając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienie o umorzeniu wznowionego postępowania organ zatem niewadliwie uznał, iż nie jest ono dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, które rozumiane jest jako oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami stanowiącymi jego podstawę, oraz którego skutki wywołane rozstrzygnięciem nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wskazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Kierując się powyższą argumentacją Sąd, na podstawie art. 151 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.