VII SA/Wa 1860/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] odmawiającej uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego odpowiadającego samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponieważ A. W. jest obywatelem Republiki Federalnej Niemiec, organ samorządu zawodowego, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę rozpoznania sprawy przyjęły art. 12 a, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zmianami). W oparciu o ten przepis, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać osoby będące obywatelami państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, które posiadają w tych państwach prawo wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie, a nadto ukończyły studia zagraniczne uznane w Polsce za równorzędne oraz odbyły dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów lub na budowie. Ponieważ żądanie zainteresowanego dotyczyło uznania jego kwalifikacji w dziedzinie projektowania, wg warunków opisanych w przepisach Prawa budowlanego, dla spełnienia których wymagane jest udowodnienie odpowiedniego poziomu wykształcenia, w tym przypadku ukończenia studiów wyższych i odpowiedniej praktyki przy projektowaniu, a nadto przedłożona dokumentacja była sporządzona w większości w jęz. niemieckim, organ samorządu zawodowego wezwał zainteresowanego do uzupełnienia dokumentacji i przetłumaczenia jej na jęz. polski. Zainteresowany przesłał żądne dokumenty, umożliwiające rozpoznanie sprawy. W postępowaniu ustalono, że A. W. ukończył w latach 70-tych ub. w. w Polsce Technikum Budowlane Państwowych Szkół Budowlanych w [...] i uzyskał prawo używania tytułu technik budowlany. Zainteresowany przedstawił zatem dokumentację, iż legitymuje się średnim wykształceniem technicznym. Ustalono też na podstawie dokumentacji załączonej do wniosku, że A. W. jest członkiem Izby Budowlanej [...] i posiada uprawnienia do wykonywania projektów budowlanych na obszarze Landu [...]. Z załączonej przez zainteresowanego dokumentacji wynikało, że wykonywał, na terenie początkowo Niemieckiej Republiki Demokratycznej potem Republiki Federalnej Niemiec, różne funkcje związane z projektowaniem, nie przedstawił jednak wymaganych dowodów odbycia praktyk zawodowych polegających na samodzielnym projektowaniu obiektów budowlanych w myśl obowiązujących przepisów. Przedstawiony przez zainteresowanego protokół z przeprowadzonej rozmowy dnia 16 grudnia 1982 r., wydany przez [...] oraz świadectwo z dnia 9 stycznia 2004 r. sygn. [...], wydane przez Urząd Okręgowy [...] nie spełniają warunków określonych w obowiązującym prawie. Ponadto wątpliwość organu samorządu zawodowego wzbudziła okoliczność, wynikająca z przedłożonych przez zainteresowanego dokumentów, iż podaje się za osobę posiadającą wykształcenie uprawniające do używania na terenie Niemiec tytułu inżyniera budowlanego, gdy tymczasem średnie wykształcenie techniczne uzyskane w Polsce nie dawało ani nie stanowi podstawy do takiego tytułu zawodowego w Polsce. Ponieważ jednak przedmiotem ocen organów polskiego samorządu zawodowego, a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była jedynie ocena okoliczności wymaganych do uznania kwalifikacji w Polsce, organy te ograniczyły się do oceny, iż w zakresie wykształcenia zachodzi niezgodność w przedstawionych dokumentach. W rezultacie powodem odmowy uznania kwalifikacji zawodowych było nieprzedstawienie przez wnioskodawcę dowodów potwierdzających odbycie praktyki zawodowej niezbędnej do uznania jego kwalifikacji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył A. W., zarzucając organom wydanie decyzji nieuwzględniających przepisów Unijnych w szczególności Dyrektyw Rady 92/51/EWG regulujących zasady postępowania i przesłanki w tych sprawach w ten sposób, że: "... Państwa Członkowskie... (w tym także Polska - przypadek skarżącego) ... nie mogą one bez naruszania zobowiązań wynikających z artykułów 5, 48, 52 i 59 Traktatu, wymagać od obywatela Państwa Członkowskiego uzyskania tych kwalifikacji, które zazwyczaj są określane tylko do dyplomów wydawanych w ich własnym systemie szkolnictwa lub kształcenia, w przypadku, jeżeli ten obywatel uzyskał całość lub część niniejszych kwalifikacji w innym Państwie Członkowskim; w rezultacie, każde przyjmujące Państwo Członkowskie (Polska - przypadek skarżącego), w którym dany zawód podlega regulacjom, ma obowiązek wziąć pod uwagę kwalifikacje uzyskane w innym Państwie Członkowskim ..." W konsekwencji skarżący doszedł do wniosku, iż odpowiednie kwalifikacje posiada. Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie wezwały go do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie dodatkowych dokumentów lub złożenie stosownego oświadczenia woli, skoro to nie było wystarczające dla wnikliwego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ - w przedmiocie niezbędnych dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe skarżącego. Skarżący zarzucił bezpodstawne zakwalifikowanie go w grupie osób nie posiadających wykształcenia wyższego jako wymogu koniecznego do uznania uprawnień, gdyż polskie przepisy nie ograniczają możliwości wykonywania samodzielnych funkcji tylko do osób posiadających wyższe wykształcenie. Zdaniem skarżącego technik budowlany może również wykonywać te funkcje. Reasumując skarżący zarzucił, że odmowa wykonywania zawodu inżyniera budowlanego w Polsce wydana obcokrajowcowi jest dyskryminacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd w działaniach organów, zarówno korporacji zawodowej, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się żadnych cech pozwalających na postawienie organom skutecznego zarzutu dyskryminacji skarżącego jako obcokrajowca i obywatela Wspólnoty Europejskiej przy załatwieniu jego sprawy. Zważyć należało, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w oparciu o przepisy polskich ustaw i rozporządzeń zharmonizowanych z prawem Wspólnot Europejskich. Nastąpiło również w zgodzie z dyrektywą Rady 92/51/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia i szkolenia zawodowego, uzupełniającą dyrektywę 89/48/EWG (Dz. U. UE.L. 92.209.25), na którą powołano się w skardze. Zgodnie z treścią tej dyrektywy: "W przypadku tych zawodów, dla których wykonywania Wspólnota nie ustaliła wymaganego minimalnego poziomu kwalifikacji, Państwa Członkowskie zachowują możliwość ustalenia takiego poziomu w celu zagwarantowania odpowiedniej jakości usług świadczonych na ich terytorium; nie mogą one, bez naruszania zobowiązań wynikających z art. 5, 48, 52 i 59 Traktatu, wymagać od obywatela Państwa Członkowskiego uzyskania tych kwalifikacji, które zazwyczaj są określane tylko poprzez odniesienie się do dyplomów wydawanych w ich własnym systemie szkolnictwa lub kształcenia, w przypadku gdy ten obywatel uzyskał całość lub część niniejszych kwalifikacji w innym Państwie Członkowskim; w rezultacie każde przyjmujące Państwo Członkowskie, w którym dany zawód podlega regulacjom, ma obowiązek wziąć pod uwagę kwalifikacje uzyskane w innym Państwie Członkowskim oraz ocenić, czy kwalifikacje te odpowiadają kwalifikacjom przez nie wymaganym." (akapit 2 preambuły). Jak wynika z dyrektywy, a także z dalszych jej przepisów oraz z samej preambuły, na której część powoływał się skarżący, państwo w którym ubiega się o uznanie kwalifikacji zawodowych: 1. zachowuje możliwość ustalenia poziomu kwalifikacji w celu zagwarantowania odpowiedniej jakości usług świadczonych na ich terytorium, 2. nie może, bez naruszania zobowiązań wynikających z Traktatu, wymagać od obywatela Państwa Członkowskiego uzyskania tych kwalifikacji, które zazwyczaj są określane tylko poprzez odniesienie się do dyplomów wydawanych w ich własnym systemie szkolnictwa lub kształcenia, 3. ma obowiązek wziąć pod uwagę kwalifikacje uzyskane w innym Państwie Członkowskim oraz ocenić, czy kwalifikacje te odpowiadają kwalifikacjom przez nie wymaganym. W polskim systemie prawnym (art. 14 ust. 1, 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej wymagały: 1) do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych: a) posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, b) odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, c) odbycia rocznej praktyki na budowie; 2) do projektowania w ograniczonym zakresie: a) posiadania średniego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności lub pokrewnego wyższego wykształcenia, b) odbycia pięcioletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, c) odbycia rocznej praktyki na budowie; Ust 4. art. 14 stanowił nadto, że "Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju." Z kolei § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 ze zm.) stanowi, iż odbycie praktyki za granicą powinno być potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez kierownika jednostki, w której odbywała się praktyka zawodowa, zawierającym: wyszczególnienie projektów budowlanych, przy których sporządzaniu ubiegający się o uprawnienia budowlane odbywał praktykę zawodową, lub obiektów budowlanych, przy których realizacji odbywał praktykę zawodową, z podaniem osoby nadzorującej tę praktykę, a nadto stwierdzenie okresów praktyki zawodowej z podaniem dat rozpoczęcia i ukończenia praktyki przy poszczególnych projektach lub odpowiednio przy realizacji poszczególnych obiektów budowlanych, z określeniem charakteru wykonywanych czynności. Ponadto wymagane było przedstawienie ogólnej oceny teoretycznej i praktycznej znajomości zawodu, dokonaną przez osobę nadzorującą praktykę. Jest oczywiste, że celem tych regulacji jest zapewnienie decydującym organom możliwości dokonania ocen czy wykonywano konkretne projekty i czy charakter wykonywanych przez wnioskodawcę przy projektowaniu czynności, pozwala na uznanie jego przygotowania zawodowego. Żadne z przedstawionych przez wnioskodawcę zaświadczeń i dokumentów nie spełnia warunków opisanych wyżej, nie dawało więc podstaw do formułowania ocen co do rzeczywistych kwalifikacji wnioskodawcy. W ocenie Sądu, profesjonalista zajmujący się projektowaniem, niezależnie od kraju, z którego pochodzi i wykształcenia, którym się legitymuje, posiadać powinien pełną znajomość materii, którą się zajmuje. W skład tej materii wchodzą zaś przede wszystkim przepisy prawa regulujące wszelkie kwestie związane z budownictwem, w tym te elementy, które dotyczą posiadania uprawnień zawodowych. Z tego względu od wnioskodawcy, który twierdzi, że posiadł znajomość faktyczną i formalną spraw, które stanowią podstawę do uznania go za profesjonalistę, nie tylko można, lecz trzeba wymagać znajomości warunków formalnych związanych z uzyskaniem czy potwierdzeniem kwalifikacji zawodowych. Zważyć zatem należało, że wbrew twierdzeniom skarżącego, został on nie tylko wezwany przez organ I instancji do uzupełnienia stosownej dokumentacji, ale jest też oczywiste, że nie może zasłaniać się niewiedzą w zakresie wymagań kierowanych do niego wezwań o uzupełnienie dokumentacji. Z tych względów uznać należało, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że brak dowodów w zakresie posiadanej praktyki stanowić winien podstawę do odmowy uznania kwalifikacji zawodowych wnioskodawcy. Oceny tej nie zmienia podniesiony przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze do Sądu zarzut nierozpatrzenia możliwości uznania jego kwalifikacji, w sposób odpowiadający jego faktycznemu wykształceniu, tj. posiadanemu wykształceniu średniemu technicznemu nabytemu w Polsce w Technikum Budowlanym Zespołu Państwowych Szkół Budowlanych w [...] (po szkoleniu trzyletnim na podbudowie szkoły zasadniczej). Nie wchodząc w ocenę czy osoba legitymująca się takim wykształceniem mogła uzyskać uprawnienia do projektowania uznane przez zawodową korporację w [...], a następnie w Polsce ubiegać się skutecznie o przyznanie jej uprawnień, dla których jest wymagane wyższe wykształcenie w dziedzinie architektury, zważyć należało: Po pierwsze, to do wnioskodawcy należy sformułowanie wniosku, przez co określa on granice żądania, organ zaś tym wnioskiem jest związany. Nie może zatem ograniczyć się do rozpatrywania sprawy w innym zakresie niż to we wniosku określono. Inaczej mówiąc organ nie mógł rozpoznawać sprawy uznania kwalifikacji w ograniczonym zakresie, jeżeli żądanie dotyczyło ustalenia uprawnień nieograniczonych. Podniesienie argumentu w odwołaniu czy w skardze do Sądu, że organ mógł w innym zakresie rozpoznać wniosek jest zatem chybione. Po drugie, nawet gdyby wniosek w istocie dotyczył przyznania uprawnień w ograniczonym zakresie, to również nie mógłby on zostać załatwiony pozytywnie, z tego samego powodu, dla którego wydano w sprawie decyzję odmowną co do uprawnień bez ograniczeń, a mianowicie z powodu braku dowodów na odbytą praktykę zawodową. Na zakończenie odnieść się należało do zarzutów związanych z rzekomą dyskryminacją skarżącego. Racje prawne dyrektywy wspólnotowej, na którą powoływał się skarżący w odniesieniu do możliwej dyskryminacji obywateli państw członkowskich, jako jedno z podstawowych kryteriów traktują stosowanie takiej samej miary dla załatwiania spraw zarówno obywateli państw członkowskich jak i państwa, które sprawę załatwia. W ocenie Sądu naruszenie tego kryterium nie zaistniało, gdyż uznania kwalifikacji skarżącemu odmówiono nie ze względu na czynniki różnicujące (w tym przypadku obywatelstwo innego państwa), lecz z powodu nieprzedstawienia przez niego dowodów w odpowiedniej formie, wymaganych przez prawo na okoliczność odbytej praktyki zawodowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.