VII SA/Wa 1860/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1995 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].08.1995 r., znak: [...] w części określenia terminu rozbiórki, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1995 r., znak: [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].08.1995 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W rozpatrywanej sprawie, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] w dniu 6.07.1995 r. dokonał oględzin robót budowlanych na nieruchomości w [...], dz. nr [...]. W trakcie tej kontroli ustalono, że J. K. prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym. Wg oświadczenia inwestora, roboty budowane przy budowie przedmiotowego budynku rozpoczął w miesiącu sierpniu 1994 r. Do 31 grudnia 1994 r. wykonał ściany parteru. W lutym 1995 r. wykonał płytę stropową nad parterem. W marcu 1995r. wykonał ściany poddasza użytkowego. W maju 1995 r. wykonał więźbą dachową. Budynek wybudował bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę . Z tego względu Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...].08.1995 r., znak: [...], nakazał J. K.: "1. Dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych robot budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], teren uporządkować i doprowadzić do stanu pierwotnego. 2, O zamierzonym terminie rozpoczęcia robót rozbiórkowych zawiadomić tut. Urząd co najmniej 7 dni przed rozpoczęciem robót dołączając na piśmie oświadczenie kierownika robót (posiadającego stosowne uprawnienia budowlane) stwierdzające przyjęcie obowiązku kierownika robotami rozbiórkowymi. 3. Prowadzić dziennik rozbiórki zarejestrowany w tut. Oddziale Nadzoru Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Rejonowego w [...]. 4. Roboty określone w pkt 1 należy wykonać w terminie do 30 maja 1996r. oraz zgłosić fakt ich wykonania w tut. Urzędzie". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.1995 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W dniu 10 października 2013 r. G. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1995 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1995 r., znak: [...], nakazującą J. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Podniosła, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jest niewykonalna, ponieważ sformułowanie nałożonego obowiązku było i jest nieprecyzyjne i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaki obowiązek ciąży na adresacie decyzji. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zakres rozbiórki jaki ma wykonać J. K. wynika z decyzji oraz akt sprawy. Zatem nie można stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały i w tym zakresie należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jedynie nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1995 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].08.1995r., znak: [...] w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1995 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...]w [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ogólne zakreślenie nałożonego na stronę obowiązku, nie świadczy o tym, że nakaz nie nadaje się do wykonania. W skardze skierowanej do sądu J. K. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak: [...] ewentualnie o uchyleniu obu zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że zaskarżone decyzje naruszają art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak: [...], nakazująca J. K., zam. [...], dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Zdaniem strony skarżącej, art. 3 Prawa budowlanego zawiera słowniczek, który bezwzględnie obowiązuje przy interpretacji wyrażeń w nim uwzględnionych. Art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowi, iż przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "budowę" nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu pierwotnym, obowiązujący w momencie wydania skarżonej decyzji, stanowił o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Skarżący wskazał, że brzmienie tego przepisu, będącego podstawą prawną skarżonej decyzji, jednoznacznie zakreśla możliwości organu, co do treści sentencji wydawanych przez niego decyzji. W niniejszej sprawie sentencja, a tym samym sens decyzji, a raczej jego brak, jest sprzeczna z prawem. W tej sytuacji ,zdaniem skarżącego, zgodnie z zasadami składniowymi i znaczeniowymi języka polskiego oraz logiki, nie jest możliwe do wykonania "dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych", bowiem użycie słowa "rozbiórka" pociąga za sobą bezwzględną konieczność wskazania obiektu, którego dotyczy. W niniejszym przypadku, analiza i wykładnia sentencji decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] prowadzi do jedynej właściwej konkluzji, a mianowicie: decyzja została sformułowana nieprecyzyjnie, w sposób sprzeczny z przepisami prawa, zasadami gramatyki języka polskiego, a tym samym jest dotknięta istotną wadą, która tkwi w niej samej - jest niewykonalna. Wyczerpuje to znamiona art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i powoduje jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (art. 1 §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: ppsa). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1995r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].08.1995 r., znak: [...] w części określenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. W/w decyzją z dnia [...].08.1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nakazał J. K.: 1. Dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych robot budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], teren uporządkować i doprowadzić do stanu pierwotnego. 2, O zamierzonym terminie rozpoczęcia robót rozbiórkowych zawiadomić tut. Urząd co najmniej 7 dni przed rozpoczęciem robót dołączając na piśmie oświadczenie kierownika robót (posiadającego stosowne uprawnienia budowlane) stwierdzające przyjęcie obowiązku kierownika robotami rozbiórkowymi. 3. Prowadzić dziennik rozbiórki zarejestrowany w tut. Oddziale Nadzoru Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Rejonowego w [...]. 4. Roboty określone w pkt 1 wykonać w terminie do 30 maja 1996r. oraz zgłosić fakt ich wykonania w Urzędzie. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1995r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę określała termin rozbiórki, mimo iż przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, będący podstawą wydania decyzji, nie przewidywał określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki. Tym samym, wydanie przez organ orzeczenia w zakresie terminu rozbiórki niewątpliwie stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak: [...]; Zadaniem Sądu było więc ocena czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r., dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 §1 kpa a w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja jest rzeczywiście niewykonalna jak twierdzi to strona skarżaca. W rozpatrywanej sprawie, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] w dniu 06.07.1995r. dokonał oględzin robót budowlanych na nieruchomości w [...], dz. nr [...]. W trakcie tej kontroli ustalono, że J.K. prowadził roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym. Wg oświadczenia inwestora, roboty budowane przy budowie przedmiotowego budynku rozpoczął w miesiącu sierpniu 1994r. Do 31 grudnia 1994r. wykonał ściany parteru. W lutym 1995r. wykonał płytę stropową nad parterem. W marcu 1995r. wykonał ściany poddasza użytkowego. W maju 1995r. wykonał więźbą dachową. Budynek wybudował bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Z tego względu Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]decyzją z dnia [...].08.1995r., znak: [...], nakazał J.K. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych robot budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] teren uporządkować f i doprowadzić do stanu pierwotnego. Skarżący podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] określa nałożony obowiązek nieprecyzyjnie, a tym samym jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakres rozbiórki, jaki ma wykonać J. K. wynika z decyzji oraz akt sprawy, zatem zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tego rodzaju ogólne zakreślenie nałożonego na stronę obowiązku, nie świadczy o tym, że nakaz nie nadaje się do wykonania. Sąd zgadza się z takim stanowiskiem organu orzekającego w niniejszej sprawie. Nie wystąpiła przesłanka nieważnościowa, określona w powołanym przepisie art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. O niewykonalności decyzji można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu i ma charakter prawny. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Nie stanowi również przeszkody Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że nie jest możliwe do wykonania "dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych" w sytuacji, gdy przedmiot postępowania zwyczajnego był jednoznacznie określony i dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym, a zakres rozbiórki jaki ma wykonać J. K. wynika z decyzji oraz akt sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). W ocenie Sądu, kwestionowane przez stronę orzeczenie Kierownika Urzędu Rejonowego jest mimo wyżej opisanego określenia obowiązku zrozumiałe i wykonalne. Nie występuje więc w niniejszej sprawie przypadek niewykonalności tak określonego obowiązku nałożonego na inwestora samowolnej budowy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.