VII SA/Wa 1865/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania S. R. i A. R.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB [...]") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] nakazującej A. R. i S. R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego niezamieszkałego lokalu nr [...] będącego częścią (od strony północnej) budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w W. poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego części wyżej opisanego budynku mieszkalnego zostało wszczęte na skutek interwencji H. S. W dniu 12 stycznia 2017 r. S. R. i A. R. przedłożyli wymaganą przez organ I instancji "Ocenę techniczną" sporządzoną w miesiącu wrześniu 2016 r. przez mgr inż. P. B. oraz inż. M. F. obejmującą w swym zakresie niezamieszkałą część budynku po stronie północnej (lokal nr [...]). [...]WINB decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], uchylił decyzję PINB [...] z [...] października 2017 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu 13 kwietnia 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne ww. budynku mieszkalnego, których ustalenia zawarł w protokole nr [...], po czym pismem z 21 listopada 2018 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w W. o udzielenie informacji na jakim etapie pozostaje sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości prowadzona pod sygn. akt: [...]. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 pr. bud. - organ I instancji nakazał A. R. i S. R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego niezamieszkałego lokalu nr [...] będącego częścią (od strony północnej) budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w W. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) wymianie i uzupełnieniu stolarki okiennej, 2) wymianie pokrycia dachowego wraz z deskowaniem i wykonania obróbek blacharskich, 3) wymianie systemu rynnowego wraz z rurami spustowymi, 4) wykonaniu naprawy pęknięć ściany kominowej poprzez klamrowania szczeliny, 5) wykonaniu tynków na ścianie działowej w pomieszczeniu pomiędzy lokalem nr [...] a lokalem nr [...] Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli w ustawowym terminie S. R. i A. R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w decyzji z [...] grudnia 2017 r. uchylającej decyzję organu I instancji z [...] października 2017 r. wskazano na konieczność ustalenia, które nieprawidłowości stanu technicznego budynku wynikają z zaniedbań właścicielskich, a które są wynikiem wykonanych robót budowlanych, jak również ustalenia na jakim etapie jest postępowanie prowadzone przez Sąd Rejonowy [...] w W. pod sygn. akt [...]. Ponadto zalecono rozważenie, czy wydane w jego trakcie orzeczenie będzie miało wpływ na wynik niniejszego postępowania. Powyższe, [...]WINB uznał za konieczne w celu właściwego wyboru trybu postępowania, jak również adresata obowiązków z niego wynikających. Organ odwoławczy przypomniał, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego zobowiązany jest on do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 66-68 pr. bud. Decyzje te mają na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu przez wykonanie remontu, odbudowy czy nawet rozbiórki obiektu. Zauważyć należy, iż w sytuacji stwierdzenia zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego, winno być ono prowadzone w oparciu o przepisy rozdziału 6 pr. bud., mających zastosowanie w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego, oraz podejmowaniu działań, związanych z wykonaniem niezbędnych robót konserwatorskich i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. Natomiast tryb wynikający z przepisów art. 50-51 pr. bud. znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ww. ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu. Ustalenie właściwego trybu postępowania i zastosowanie właściwych przepisów prawa zależy od zakresu przedmiotowego sprawy. Przy czym, zgodnie z art. 52 ww. ustawy adresatem nakładanych obowiązków w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 jest inwestor, a dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia osoby inwestora lub gdy nie posiada on żadnego tytułu do nieruchomości obowiązki te można nakładać na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 61 pr. bud. obwiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy. W przypadku zaś, kiedy obiekt znajduje się we współwłasności kilku podmiotów, to obowiązki powinny być co do zasady nakładane solidarnie na wszystkich współwłaścicieli. [...]WINB podniósł, że w niniejszej sprawie, jakkolwiek organ I instancji poczynił działania zmierzające do ustalenia na jakim etapie pozostaje sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości prowadzona pod sygn. akt: [...] (pismo z 21 listopada 2018 r.), to w aktach sprawy brak jest informacji zwrotnej z Sądu Rejonowego [...] w przedmiotowym zakresie. Organ powiatowy bez dokonania stosownych ustaleń nałożył obowiązki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 pr. bud. na S. R. i A. R. jako " współwłaścicieli budynku mieszkalnego władających częścią budynku od strony północnej tj. lokalem nr [...]". W odwołaniu S. R. i A. R. zakwestionowali ustalenia organu powiatowego w zakresie przyjęcia, iż w budynku przy ul. P. istnieje lokal [...] i [...], a co za tym idzie, że adresatami obowiązków powinni być tylko odwołujący się. [...]WINB wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta [...], z której to wynika, iż właścicielami spornego obiektu są: A. R. (1/4 udziału), S. R. (1/4 udziału) oraz H. S. (1/2 udziału). Ponadto, postanowieniem z [...] maja 2016 r. Sąd Rejonowy [...] uchylił zaskarżony wpis roszczenia H. S. o ujawnienie w dziale III księgi wieczystej KW [...] sposobu korzystania z nieruchomości w ten sposób, iż lokal składający się z 2 pokoi i kuchni od strony południowej służy do wyłącznego użytkowania wnioskodawczyni, zaś lokal od strony północnej służy do wyłącznego użytkowania przez A. R. i S. R. oraz wniosek oddalił. Jak wynika z akt sprawy, Sąd Okręgowy w W. V Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z [...] października 2016 r., sygn. akt [...], oddalił apelację H. S. od postanowienia Sądu I instancji o wpis w księdze wieczystej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zapisy odnośnie wydzielenia lokali do dnia sporządzania niniejszej decyzji nie znalazły potwierdzenia w ujawnionej księdze wieczystej. Zatem uznał, że właścicielami spornego obiektu są osoby ujawnione w dziale II księgi wieczystej. W ocenie [...]WINB - mając na uwadze aktualną treść księgi wieczystej, postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 2016 r., jak również decyzje Prezydenta Miasta [...] wydane w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla Dzielnicy [...] w zakresie nieruchomości położonej przy ul. P. w W. (decyzja nr [...] z [...] lipca 2013 r., oraz decyzja nr [...] z [...] czerwca 2014 r.), oraz utrzymujące je w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (decyzja nr [...] z [...] listopada 2013 r. oraz decyzja nr [...] z [...] września 2015 r.) – obowiązki wynikające z art. 66 i art. 61 pr. bud. winny zostać nałożone solidarnie na wszystkich współwłaścicieli obiektu tj.: A. R., S. R. oraz H. S. Przechodząc do zakresu prac nałożonych zaskarżoną decyzją, [...]WINB podniósł, że jak wynika z protokołu z oględzin budynku z 13 stycznia 2016 r. oraz z 15 września 2017 r., budynek w części od strony południowej jest zamieszkały, natomiast w części od strony północnej nie jest zamieszkały, stan techniczny części zamieszkałej jest właściwy, w części niezamieszkałej zdemontowano deski podłogowe, skuto część tynków na ścianie przy części zamieszkałej, rozebrano komin, roboty te zostały wykonane przez S. R. i A. R. we wrześniu - październiku 2015 r., stwierdzono nieprawidłowe wykonanie rynny i rury spustowej w narożu budynku od strony północnej, stwierdzono brak okna w otworze w ścianie piwnicznej od strony wschodniej oraz brak obmurowania w poziomie tego otworu, w związku z tym wody opadowe z rynny mogą wpływać do piwnicy. Następnie, w toku ponownego rozpatrywania sprawy do organu I instancji w dniu 6 lipca 2018 r. wpłynęło pismo S. R. i A. R., zgodnie z którym z uwagi na nieestetyczny wyglądu budynku wykonali prace porządkowe polegające m.in. na "rozebraniu rozspoinowanych cegieł z komina do poziomu dachu. (...), usunięciu spróchniałej części ościeżnicy w otworze w ścianie piwnicznej i pozbieraniu rozpadającego się obmurowania jednej warstwy rozspoionych cegieł w poziomie tego otworu. Usunięciu spróchniałych desek podłogowych, a także części spękanego tynku na jednej ze ścian wewnątrz budynku." Powyższy zakres wykonanych robót jest tożsamy z zakresem prac przedstawionym w oświadczeniu złożonym do protokołu z 13 kwietnia 2018 r. [...]WINB dodał, że H. S. nie kwestionując zakresu powyższych prac dodała jedynie, iż S. R. i A. R. zdemontowali okno do piwnicy, okno na strychu i drzwi wewnętrzne do piwnicy. Organ odwoławczy uznał, że z powyższym zakresem prac się zgodziła. Dokonując analizy przedłożonych akt sprawy organ odwoławczy, podzielił stanowisko PINB w zakresie zasadności nałożenia prac związanych z naprawą pęknięć ściany kominowej, systemu orynnowania obiektu, pokrycia dachowego oraz stolarki okiennej, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wątpliwości organu odwoławczego budzi jedynie obowiązek wykonania tynków na ścianie działowej w pomieszczeniu pomiędzy lokalem nr [...] a lokalem nr [...]. [...]WINB wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić czy ich wykonanie jest faktycznie związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku i wymaga usunięcia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 pr. bud. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i at. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ponadto, dokonanie przez [...]WINB ustaleń w wyżej opisanym zakresie przekracza zakres z art. 136 k.p.a., gdyż stanowiłoby to przeprowadzenie postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w kwestii nie będącej przedmiotem rozważenia decyzji organu I instancji (oraz w razie potrzeby nałożenie obowiązków na inny podmiot) naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Pismem z 14 sierpnia 2019 r. H. S. (dalej: "skarżąca") wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że decyzję PINB z [...] czerwca 2019 r. uważa w pełni za słuszną i zasadną. Podniosła, że jest to decyzja, "która świadczy o prawidłowym rozeznaniu całokształtu zaistniałego zdarzenia i spostrzeżeniu wszystkich podstępnych i kłamliwych działań poczynionych przez współwłaścicieli, w sposób wyjątkowo ją krzywdzący". Jednocześnie w całości podtrzymała wszystkie swoje argumenty, przedstawiane w aktach sprawy PINB od 2015 r., jak również w pismach z 26 października 2017 r. i 16 listopada 2017 r. oraz 15 marca 2019 r., skierowanych do [...]WINB. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia [...]WINB z [...] lipca 2019 r. stanowi ww. art. 138 § 2 k.p.a. W tym trybie organ wydaje decyzję procesową, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie eliminuje z obrotu nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego - decyzję przekazując tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. W zaskarżonej decyzji [...]WINB prawidłowo bowiem uznał, że wydane rozstrzygniecie przez organ I instancji jest przedwczesne z uwagi na niewystarczające postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie jest możliwe merytoryczne zakończenie sprawy. Jak prawidłowo zostało stwierdzone, organ I instancji nie ustalił ostatecznie na jakim etapie znajduje się sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości prowadzona pod sygn. akt: [...] przez Sąd Rejonowy [...] oraz nie rozważył czy wydane orzeczenie w tym przedmiocie będzie miało wpływ na wynik niniejszego postępowania. Ponadto PINB nie przeprowadził wystarczającej oceny co do wyboru właściwego trybu postępowania (od tego zaś uzależniony jest adresat nałożonych obowiązków) oraz w przypadku przesądzenia, że właściwym jest tryb z art. 61 w zw. z art. 66 pkt 3 pr. bud., organ I instancji powinien był dokonać oceny czy obowiązek nałożony decyzją z [...] czerwca 2019 r. zawarty w pkt 5 jest związany z nieodpowiednim stanem technicznym budynku i wymaga usunięcia w trybie art. 66 pr. bud. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że postępowanie wyjaśniające od którego zależy wybór właściwego trybu postępowania a w konsekwencji i ewentualność nałożenia obowiązków na inny krąg adresatów wykraczałoby poza zakres art. 136 k.p.a. i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wobec powyższego, dopiero w zależności od wyniku wyżej opisanego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w powyższej sprawie i zajęcia bezspornego stanowiska czy nie doszło do naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.