VII SA/Wa 1867/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Prezydenta W. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2012r. Wojewoda [...]na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 oraz art. 1/g ust.1 ustawy z dnia 10 lipca 2003r., o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołań E. P. oraz E. i G. J. od decyzji Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] maja 2011. znak: [...]udzielającej zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...]wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. [...]do ul. [...]na dz. nr ew. [...],[...] ( po podziale działki nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...])[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. r Ew. [...]),[...] ( po podziale dz. ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]) , [...],[...] ( po podziale dz. nr. ew [...])[...],[...],[...],[...],[...],[...][...][...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obr. [...] wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej – linii energetycznych kolidujących z planowaną inwestycją, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany oraz nadającej zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności, uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] maja 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...], Prezydent W., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 i ust. 1; art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118, ze zm.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Prezydentowi W. – reprezentowanym przez Burmistrza [...], polegającej na budowie drogi publicznej: ulicy [...]wraz z budową odwodnienia, na odcinku od ul. [...]do ul. [...]projektowanej na wskazanych działkach. Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. i G. J. podnosząc zarzuty, które sprowadzały się do zakwestionowania zasadności podziału ich nieruchomości ( działki nr [...]) pod budowę drogi. Ponadto odwołanie złożyła E. P. ( właścicielka działki nr [...], podzielonej w decyzji Prezydenta na działki [...]i [...]) wskazując, że organ nie określił zasad wypłaty słusznego odszkodowania Decyzją z dnia [...]lipca 2011r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011r. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Wojewódzkiego w Warszawie na decyzję z dnia [...]lipca 2011r. wnieśli E. J. i G. J. po rozpoznaniu której Sąd wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012r. ( sygn. akt VII SA/ Wa 2196/11) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011r. wskazując na związanie wyrokiem Sądu Wojewoda [...]uznał, że w sprawie zachodzi konieczność poczynania ustaleń w takim zakresie, który może prowadzić do nałożenia na inwestora obowiązku dokonania zmian w projekcie bądź uważnego uzupełnienia dokumentacji projektowej. Uzupełnienie postępowania w tak znacznym zakresie jedynie przed organem odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancjości postępowania administracyjnego wobec czego konieczne stało się wydanie decyzji kasacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2012r., wniósł Prezydent W.. Decyzji zarzucono naruszenie art. 11g ust.3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 11g ust. 3 cyt. ustawy ‘"W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie moza uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki". Tymczasem Wojewoda [...]uchylił decyzję Prezydenta W. zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej w całości nie bacząc na fakt, iż decyzja ta ( mająca walor decyzji ostatecznej z dniem [...] lipca 2011r.) wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wybudowania drogi publicznej, zatwierdzenia podziału nieruchomości , przejścia z mocy prawa określonych w decyzji działek ewidencyjnych na własność Miasta W. oraz wypłacenia odszkodowań na rzecz osób fizycznych za wywłaszczenie nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent W. podniósł, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączają możliwość uchylenia decyzji w całości zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sad ( art. 31 ust. 2 ustawy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawą zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istot wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ a wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a.) W niniejszej sprawie Wojewoda [...]ponownie rozpatrując odwołania E. P. i E. J. oraz G. J. od decyzji udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekał po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012r. Oznacza to, że organ administracji, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270) związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Podkreślić należy, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W związku z powyższym wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012r. uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym kwestii związanej z zabezpieczeniem skarpy, tj. możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego, co było podnoszone w trakcie postępowania przez skarżących. Ponadto błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, ponieważ wbrew twierdzeniom Wojewody szerokość drogi nie uległa zmniejszeniu do 10 m, lecz wynosi od 7,1m do 11,8 m. W ocenie Sądu organ odwoławczy winien dokonać analizy pozwalającej na ustalenie, czy w wyniku realizacji drogi gminnej, która dodatkowo nie spełnia parametrów dla ulicy klasy " L" nawet w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, zasadny jest projekt podziału, skutkujący de facto wywłaszczeniem części nieruchomości i czy to wywłaszczenie jest koniecznym elementem dla osiągnięcia celu specustawy, tj. budowy drogi, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań ukształtowania terenu oraz istniejącego zagospodarowania. Sąd podkreślił nadto, że zgadzając się z poglądem, iż organ orzekający w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania tras inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu – zauważa, że organ ten ma jednak obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie jeśli podnoszą je strony, oceny tych okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, a następnie wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska. To, czy w wyniku oceny okoliczności sprawy przez organ II instancji dojdzie do ewentualnej zmiany decyzji organu I instancji, będzie wynikiem rzetelnej ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy. Żaden z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera zakazu zmian decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Dalej w wyroku precyzyjnie określono jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia i nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że wskazania te skierowane zostały do organu drugiej instancji – Wojewody [...]. Oznacza to, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. uchylił się od wykonania wskazań i zaleceń Sądu. Niezależnie od powyższego zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż zaskarżoną decyzję naruszono art. 11g ust. 3 ustaw z dnia 10 kwietnia 2003r., który wprowadza zakaz uchylenia decyzji organu I instancji w całości w postępowaniu odwoławczym bądź stwierdzenia jej nieważności przed sądem administracyjnym, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Podsumowując powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.