VII SA/Wa 1868/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu III E.-C. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz III E.-C. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu III E.-C. Sp. z o.o. Sp. komandytowej w L. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w następującym stanie sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z tymi obiektami, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...] w obrębie [...], przy ul. D. K. w W. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w ww. sprawie na wniosek E. L. i L. L. Następnie organ ten decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., o nr jw. W podstawie prawnej tej decyzji organ przywołał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."); w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał zaś, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w sprawie. Dostrzegł, że ocena ta wobec ich stanowiska nie była oczywista i mogła mieć miejsce w postępowaniu, tj. po wznowieniu postępowania z ich wniosku (opartego na dwóch przesłankach wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.). W związku z powyższym, jak podał, po wznowieniu postępowania przeanalizował projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją w zakresie ustalenia, czy inwestycja objęta tą decyzją wprowadza ograniczenia w zabudowie bądź zagospodarowaniu terenu działki o nr ew. [...], z którą wnioskodawcy wiążą swój udział w postępowaniu. Dokonując oceny w tym zakresie uwzględnił art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., "Prawo budowlane"). W konsekwencji stwierdził, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony; nie wykazali, aby projektowana inwestycja mogła wywołać zmiany w sposobie dotychczasowego korzystania z ich nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli E. L. i L. L. Kwestionując pozwolenie na budowę i nie zgadzając się z decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. podnieśli, że inwestycja objęta sporną decyzją ma korzystać z wodociągu DN100 mm o długości 422 mb istniejącego w rejonie ul. S. i ul. D. K. w W. Wodociąg ten stanowi współwłasność właścicieli działek, na których się znajduje oraz wszystkich pozostałych współwłaścicieli działek powstałych z podziału działki nr [...] i [...], jako finansujących jego budowę, gdyż dotychczas "nie został przekazany na majątek MPWiK". Jednocześnie odwołujący się nie wyrazili zgody na podłączenie kwestionowanej inwestycji do tego wodociągu. Decyzją wskazaną wstępie z [...] lipca 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podał, że Prezydent [...] wydał w trybie wznowienia wadliwą decyzję. Organ ten nie przeprowadził przedmiotowego postępowania zgodnie z przepisami prawa, wobec czego zaskarżone rozstrzygnięcie zasługuje na uchylenie. I dalej, Wojewoda wskazał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że organ nie przeprowadził dostatecznie wnikliwie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu - w oparciu o dokumentację projektową, w tym obszar oddziaływania inwestycji - ustalenie, czy zdanie wnioskodawców dotyczące przymiotu strony zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że z zebranego na etapie II instancji materiału dowodowego wynika, iż kwestia własności urządzeń wodociągowych DN 100 mm o długości 422,0 mb oraz DN 80 mm o długości 40 mb, wybudowanych w rejonie ul. S. i ul. D. K. w W., nadal pozostaje niewyjaśniona. Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej z 5 czerwca 2019 r. wynika, że wymieniona Spółka nie jest właścicielem przedmiotowej sieci. Wojewoda stwierdził w efekcie, że kwestia własności wodociągu nie została zbadana w sposób jasny już na etapie wydania pozwolenia na budowę. Przyjął, że naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Uznał przy tym, że Prezydent [...] nie dokonał przede wszystkim oceny sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodał, że nie jest rolą organu odwoławczego wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów. Mogłoby to świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewoda podniósł również, że jak wynika z akt sprawy, organ stopnia podstawowego pominął fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony z dwóch przesłanek wznowienia postępowania, z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prezydent postanowieniem wznowił postępowanie administracyjne, co do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ww. ustawy. Z powyższego wynika, że pominięte zostało postępowanie wyjaśniające i właściwe w odniesieniu do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi "wiążące naruszenie procedury administracyjnej". W tej sytuacji należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie od ww. decyzji Wojewody skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podał m.in., że inwestycja nie obejmuje budowy wodociągu, a zasięg jej oddziaływania należało określić wg. jej przedmiotu. Nie ma podstaw prawnych, aby oceniać oddziaływanie tej inwestycji w odmienny sposób, a w szczególności w odniesieniu do obiektów budowlanych nie znajdujących się na terenie inwestycji, ani nie objętych pozwoleniem na budowę. Skarżący podał nadto, że obiekt objęty kwestionowaną decyzją został wybudowany i podłączony pod nadzorem MPWiK do sieci, jest zaopatrywany w wodę do celów komunalnych oraz - w razie potrzeby - pożarowych. Skarżący stwierdził, że Wojewoda wadliwie uchylił decyzję organu I instancji. Zauważył, że w postępowaniu nadzorczym - w trybie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę - Wojewoda odmówił wnioskodawcom interesu prawnego; z wniosku tych osób umorzył bowiem postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji. Poza tym skarżący podał, że w zasobach Wojewody znajdują się pełne dane dotyczące osoby właściciela sieci; wiedzę w tym zakresie organ uzyskał prowadząc inne sprawy z rejonu ul. D. K. i ul. S. w W. Dlatego też wszelkie gołosłowne twierdzenia osób trzecich o ich rzekomych uprawnieniach do tego obiektu nie powinny być przez Wojewodę uznawane za przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Na koniec skarżący wskazał, że brak przymiotu strony u wnioskodawców postępowania w trybie wznowienia wykluczał dalsze badania zagadnienia "własności wodociągu". W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z tymi obiektami, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...] w obrębie [...], przy ul. D. K. w W. Od tej decyzji skarżący wniósł skutecznie sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."). Rozpoznając ten sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. i uznał, że jest on w pełni zasadny. Sąd podziela bowiem stanowisko skarżącego zaprezentowane w tymże środku zaskarżenia i stwierdza, że Wojewoda w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu." W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie ww. art. 64e p.p.s.a.). Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że Wojewoda nie wykazał konieczności zastosowania ww. art. 138 § 2. Stosując ten przepis i orzekając na jego podstawie Wojewoda wskazał na to, że ocena organu I instancji zawarta w decyzji z [...] grudnia 2017 r. (o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę) nie jest prawidłowa. Zważyć przy tym trzeba, że ta ocena organu I instancji odnosiła się do interesu prawnego wnioskodawców postępowania, tj. do przymiotu strony E. L. i L. L., którzy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. wynika, że organ ten ocenę w ww. zakresie poprzedził analizą projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Uwzględnił przy tym nieruchomość, z którą wnioskodawcy wiązali swój udział w sprawie. Wziął pod uwagę art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a w ich kontekście – charakter i zakres inwestycji oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), powołane przez wnioskodawców przepisy Kodeksu cywilnego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Północnej obowiązującego na obszarze objętym inwestycją, a także rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Wojewoda w badanej decyzji kasacyjnej nie podważył tak dokonanej oceny przez Prezydenta [...]. Zarzucił natomiast pominięcie w sprawie "kwestii własności urządzeń wodociągowych". Zauważył, że zagadnienie to nie zostało wyjaśnione i nadal nie wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej sieci. Powyższe nie stanowi zdaniem Sądu uzasadnionej podstawy dla zastosowania ww. art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem, jak ww. kwestia może wpłynąć na ocenę dotyczącą przymiotu strony wnioskodawców. Nie budzi przy tym wątpliwości (bo na to wskazał także Wojewoda), że ustalenia co do interesu prawnego wnioskodawców należało czynić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzającego ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (także prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej. Zatem, skoro stroną w niniejszym postępowanie może być wyłącznie jeden z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2, w tym właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, to z uzasadnienia kontrolowanej decyzji winno wynikać, jaki wpływ na ocenę w tym zakresie może mieć ustalenie właściciela sieci wodociągowej. Zależność ta nie wynika jednak z decyzji Wojewody, a zważyć trzeba, że rację ma skarżący podnosząc, iż dla ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji ważny jest jej przedmiot. W konsekwencji ustalenia w ww. zakresie dla konkretnej inwestycji nie mogą obejmować obiektów, urządzeń, które nie znajdują się na terenie inwestycji i nie są objęte projektem budowlanym. Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie przewiduje budowy/przebudowy wodociągu (co więcej w projekcie zaznaczono, że budowa przyłączy ma mieć miejsce według odrębnych opracowań, v. k. 50-51); nadto wszelkie prace budowlane zostały przewidziane wyłącznie na działkach inwestora. Tym samym stanowisko Wojewody wymagało szerszego uzasadnienia; te wskazane w kontrolowanej decyzji nie podważa skutecznie prawidłowości decyzji I instancji, co więcej - nie uzasadnia zastosowania ww. art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza przy tym, że "nieuregulowana" kwestia własności urządzeń wodociągowych wchodzących w skład przedsiębiorstwa nie kreuje interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego posługującego się kryterium nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Zważyć bowiem trzeba, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego) oraz, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej (art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego). Przy czym, wejście określonego urządzenia w skład przedsiębiorstwa przesyłowego jest kwestią faktu i polega na połączeniu tego urządzenia z siecią przesyłową przedsiębiorstwa, co w żadnym razie nie jest tożsame z nabyciem przez przedsiębiorstwo własności tych urządzeń. W takiej jednak sytuacji własność urządzeń nie jest "pochłaniana" przez własność nieruchomości, na której są posadowione. W konsekwencji urządzenia te muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome; ich własność wobec treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje w efekcie przymiotu strony. Nawet zatem ustalenie, że wnioskodawca postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę jest właścicielem części sieci wodociągowej (wchodzącej w skład przedsiębiorstwa), nie uprawnia do przyznania takiej osobie przymiotu strony na podstawie ww. art. 28 ust. 2. Nadto, Sąd stwierdza, że o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi także uwaga Wojewody, iż "(...) kwestia własności wodociągu nie została zbadana w sposób jasny już na etapie wydania pozwolenia na budowę", co świadczy o naruszeniu przez organ I instancji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda błędnie wskazując na powyższe nie wziął bowiem pod uwagę, że w trybie wznowienia przejście do etapu umożliwiającego ponowną ocenę sprawy co do istoty, może mieć miejsce tylko po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowienia, i tylko w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości (v. art. 149 § 2 k.p.a.). W tym przypadku orzeczenie organu I instancji zdeterminowało stwierdzenie, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony (stąd też Prezydent [...] orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wojewoda, kwestionując to orzeczenie, winien więc wykazać wadliwość organu I instancji tkwiącą w tym ustaleniu, a dla wydania decyzji kasacyjnej – konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje (v. art. 136 k.p.a.); skoro wadliwość tą wiąże w tym przypadku z "kwestią urządzeń wodociągowych", to winien wskazać, w jaki sposób ewentualne dodatkowe ustalenia poczynione w tej materii mogą wpłynąć na ww. ocenę. Nie mógł natomiast w tej sprawie - z uwagi na jej etap - podważać prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. O prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może też stanowić podniesiona przez Wojewodę (w końcowej argumentacji) kwestia dotycząca ewentualnego pominięcia przez Prezydenta [...] wniosku o wznowienie w zakresie dotyczącym wymienionej w nim przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, wobec ustalenia, że wniosek o wznowienie nie pochodzi od stron postępowania, zarzut ten nie mógł okazać się decydujący. Sąd dostrzega bowiem, że postępowanie w trybie wznowienia może być uruchomione z wniosku pochodzącego tylko od strony; w przypadku strony pominiętej i powołującej się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badanie statusu strony - w sprawie spornej - uzasadnia wznowienie postępowania, i zbadanie tej kwestii w postępowaniu; tak też zachował się organ I instancji działając z wniosku E. L. i L. L. Sąd stwierdza przy tym, że przyjęcie przez organ, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony, nie tylko wskazuje na to, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, ale też "uniemożliwia" rozpatrzenie innych przesłanek wznowienia z wniosku tej osoby, np. uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tych warunkach i z tych przyczyn Sąd uznał, że Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. orzekając na jego podstawie. Sąd zauważa przy tym, że postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji; w postępowaniu tym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w granicach, w jakich wypowiedział się wcześniej organ I instancji; organ odwoławczy nie jest bowiem związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.