VII SA/Wa 1869/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi L. sp. z o. o. z siedzibą w M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2025 r. nr 680/25 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy") Nr 680/2025 z dnia 30 maja 2025 r., znak: WOP.7722.157.2025.API, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB w M." lub "organ I instancji") Nr [...]z dnia 2 kwietnia 2025 r., znak: PINB.7640.16.2024, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. PINB w M. wezwał przedstawiciela L. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") do osobistego stawiennictwa w organie oraz złożenia wyjaśnień w związku z otrzymanymi wystąpieniami o prawdopodobnej samowoli budowlanej. Przedstawiciele skarżącej stawili się w organie i złożyli w sprawie stosowne oświadczenie. W dniu [...] września 2024 r. oraz w dniu [...] listopada 2024 r. PINB w M. przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości Spółki. W dniu [...] grudnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Spółki, zawierające stanowisko w sprawie. Postanowieniem Nr [...]z dnia 2 kwietnia 2025 r. PINB w M. wstrzymał budowę obiektu budowlanego - łącznika pomiędzy halami produkcyjnymi MA1 i MA2 zlokalizowanego na działkach o nrew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M. przy ul. L., której właścicielem jest skarżąca oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy - wniosku o legalizację w/w obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, a także o jej wysokości. Zażalenie na przedmiotowe rozstrzygnięcie złożyła Spółka. Mazowiecki WINB postanowieniem Nr 680/2025 z dnia 30 maja 2025 r., znak: WOP.7722.157.2025.API, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Mazowiecki WINB wskazał, że jakkolwiek inwestycja polegająca na budowie budynku magazynowo - socjalnego o powierzchni całkowitej 11 869,00 m2 zrealizowana na podstawie decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. została oddana do użytkowania na mocy decyzji PINB w M. Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., to przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane wykonane po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu i jako takie mogą podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego, a ochrona prawna w postaci ww. decyzji tych robót nie dotyczy. Odnosząc się do kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, Mazowiecki WINB wskazał, że jego wątpliwości nie budzi, iż inwestor dokonał rozbudowy budynku magazynowego poprzez zabudowę istniejącego łącznika pomiędzy halami stanowiącego wiatę. W ocenie tego organu, jakkolwiek obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego to jednak, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), na co przywołano poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych. Analiza akt sprawy, w ocenie organu odwoławczego, pozwala na przyjęcie, iż inwestor w marcu 2020 r. (pismo z dnia 10 grudnia 2024 r.) dokonał rozbudowy budynku magazynowego. Pierwotnie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, od strony wschodniej budynku znajdował się obiekt oznaczony jako wiata magazynowa nr [...] o pow. użytkowej 4542,50 m2 nr 0.002 i nawierzchni z kostki brukowej (plan sytuacyjny oraz rysunek "Rzut przyziemia" hali produkcyjnej). Analiza części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego budynku magazynowego z lipca 2006 r. pozwala na przyjęcie, iż projektowany obiekt stanowił halę, której wschodnia część stanowiła przekryta wiata magazynowa o długości 115 m z otwartą ścianą wschodnią, która stanowiła przestrzeń rozładowczą. Powyższe znajduje potwierdzenie w rysunku [...] (schemat przekroju A-A B-B, C-C) bowiem na jego podstawie możliwe jest także stwierdzenie, iż wschodnia ściana obiektu nie była zabudowana. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w M. w dniu 25 listopada 2024r. wynikać ma, że w części niezabudowanej wiaty służącej do rozładunku, wykonany został magazyn z wydzielonym pomieszczeniem na wygrzewalnię telewizorów. Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej ściany zewnętrznej wraz z dokami załadunkowymi oraz podniesieniu posadzki betonowej. W ocenie organu odwoławczego charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na zabudowie ściany wschodniej i włączeniu w kubaturę budynku, zadaszonej (według projektu budowlanego z lipca 2006 r.) wiaty - stanowił rozbudowę budynku magazynowego. W wyniku powyższych robót powiększona została kubatura istniejącego obiektu o wiatę, która stała się częścią integralną obiektu (na co wskazuje m.in. podniesienie posadzki betonowej i zrównanie powierzchni w całym nowopowstałym obiekcie oraz zabudowę ściany z dokami) jak również wykorzystanie powierzchni na cele magazynowe. Wiatę od budynku odróżnia to, że jest to obiekt nieposiadający co najmniej jednej ze ścian bądź tych ścian zupełnie pozbawiony. Poprzez pełną zabudowę ścian wiata przestaje posiadać swój dotychczasowy charakter i winna być kwalifikowana jako budynek. Mając na uwadze przytoczone w pierwszej części rozstrzygnięcia stanowisko judykatury oraz oceniając charakter poczynionych przez inwestora robót budowlanych organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości, iż wykonane roboty budowlane powiększyły obiekt magazynowy, zwiększając jego kubaturę, co przesądza o jego rozbudowie. Mazowiecki WINB podał, że nie można podzielić stanowiska skarżącej w przedmiocie zakwalifikowania wykonanych robót budowalnych jako przebudowy obiektu. W art. 3 pkt 7a ustawy Prawa budowlanego zawarto legalną definicję przebudowy, a tym samym, z uwagi na zmianę kubatury obiektu przez zabudowanie wiaty i de facto jej "włączenie" w budynek magazynowy, nie można przyjąć, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jedynie przebudowano. Realizując rozbudowę budynku magazynowego inwestor winien był uzyskać uprzednio pozwolenie na budowę (tego typu budowa nie została objęta wyłączeniem z art. 29 ustawy Prawo budowlane). W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu i samowolnie dokonał rozbudowy w/w obiektu. Zatem zasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Mazowieckiego WINB, organ I instancji dokonał także prawidłowego wyliczenia opłaty legalizacyjnej, która wynosi 625 000 zł. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, iż pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nawiązując do twierdzeń skarżącej w przedmiocie kwalifikacji obiektu postępowania jako zdefiniowanego w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzenia budowlanego, w ocenie Mazowieckiego WINB, nie zasługują one na aprobatę. Z akt sprawy wynikać ma, iż na skutek robót budowlanych, polegających m. in. na włączeniu do kubatury obiektu powierzchni niezabudowanej wcześniej wiaty poprzez zabudowanie jej ścianą z dokami dokonano rozbudowy budynku magazynowego. Powyższe wykluczać ma możliwość przyjęcia, iż łącznik stanowi urządzenie budowlane, bowiem w wyniku wykonanych prac stanowi on integralną część rozbudowanego magazynu. W/w okoliczności stoją również na przeszkodzie zakwalifikowaniu działania inwestora jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i procedowaniu w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Nie ma on bowiem zastosowania w sytuacji, w której zmianie sposobu użytkowania towarzyszą roboty budowalne wymagające pozwolenia na budowę. W skardze z dnia 25 czerwca 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zaskarżyła postanowienie Mazowieckiego WINB Nr 680/2025 z dnia 30 maja 2025 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 6 PB i art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa Łącznika (wiaty) pomiędzy halą MAI i MA2 stanowiła rozbudowę budynku produkcyjnego (względnie budowę budynku produkcyjnego albo zmianę wiaty na budynek produkcyjny), podczas gdy wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę Łącznika (wiaty) będącego urządzeniem budowlanym i nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; 2) art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez zaniechanie przyjęcia, że roboty budowlane Spółki polegające na przebudowie Łącznika (wiaty) stanowiły zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi z dnia 30 lipca 2025 r. na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną postanowienia organu powiatowego stanowiły przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "Pr.b."). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 48 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 Pr.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie w art. 48 ust. 5 Pr.b. przewidziano, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt: VII SA/Wa 343/22, art. 48 Pr.b. reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. noweli z dnia 13 lutego 2020 r. komentowany artykuł nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po nowelizacji reguluje art. 49e Pr.b.), a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 Pr.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f-49i oraz art. 50-51 Pr.b). Z uwagi jednak na fakt, że tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej przewidziane w przepisach Pr.b. co do zasady wzajemnie się wykluczają (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 504/10, LEX nr 1080329), to organ nadzoru budowlanego musi ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50-51 Pr.b., albo też czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat – art. 49f Pr.b.), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Odmienne są też nakazy i obowiązki jakie może nałożyć organ na inwestora w celu legalizacji takiej zabudowy. Jak trafnie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 413/23, LEX nr 3625688, w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego. Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo. Powyższe oznacza, że dla wdrożenia prawidłowego trybu legalizacyjnego lub naprawczego z ustawy - Prawo budowlane, kluczowe znaczenie ma wszechstronne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołach oględzin przeprowadzonych w dniu 25 września 2024 r. oraz 25 listopada 2024 r. przedstawiciele organu I instancji, ustalili, przede wszystkim, że w części niezabudowanej wiaty służącej do rozładunku, wykonany został magazyn z wydzielonym pomieszczeniem na wygrzewalnię telewizorów. Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej ściany zewnętrznej wraz z dokami załadunkowymi oraz podniesieniu posadzki betonowej. Jak stwierdził Mazowiecki WINB charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na zabudowie ściany wschodniej i włączeniu w kubaturę budynku, zadaszonej (według projektu budowlanego z lipca 2006 r.) wiaty - stanowił rozbudowę budynku magazynowego. W wyniku powyższych robót powiększona została kubatura istniejącego obiektu o wiatę, która stała się częścią integralną obiektu (na co wskazuje m.in. podniesienie posadzki betonowej i zrównanie powierzchni w całym nowopowstałym obiekcie oraz zabudowę ściany z dokami), jak również wykorzystanie powierzchni na cele magazynowe. Sąd te ustalenia podziela. Słusznie stwierdziły organy, że Spółka dokonała rozbudowy spornego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.b. poprzez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pojęcie "rozbudowy" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w ramach Pr.b. W judykaturze wskazuje się natomiast, że pojęcie to należy odnieść do znaczenia, jakie nadają mu definicje słownikowe czy rozumienie potoczne. W konsekwencji poprzez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotą rozbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jego powiększenie (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2025 r. II SA/Wr 886/24). Trafnie dostrzegły organy, że wiatę od budynku odróżnia to, że jest to obiekt nieposiadający co najmniej jednej ze ścian bądź tych ścian zupełnie pozbawiony. Poprzez pełną zabudowę ścian wiata przestaje posiadać swój dotychczasowy charakter i winna być kwalifikowana jako budynek. Oceniając charakter poczynionych przez Spółkę robót budowlanych organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wykonane roboty budowlane powiększyły obiekt magazynowy, zwiększając jego kubaturę, co przesądza o jego rozbudowie. Mając więc na uwadze z jednej strony wyraźne brzmienie art. 28 ust. 1 Pr.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wykonanie tych robót przez skarżącą bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę (wobec braku wyłączenia na podstawie art. 29-31 Pr.b.), stwierdzić należy, że Spółka działała w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też zarzut nr 1 skargi o naruszeniu przez organ art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 5 Pr.b. oraz art. 3 pkt 6 Pr.b i art. 3 pkt 9 Pr.b. należy uznać za niezasadny. W konsekwencji niezasadny musiał się także okazać zarzut nr 2 skargi – naruszenia art. 71 ust. 1 Pr.b. W niniejszej sprawie bez wątpliwości wykonane prace miały charakter rozbudowy (powiększyła się kubatura obiektu) i nie mogły być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania. W świetle przedstawionej argumentacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w ocenie tutejszego Sądu, nie naruszają prawa, a organy wykazały przekonująco w uzasadnieniu swoich orzeczeń, że zastosowanie w sprawie powinna mieć procedura przewidziana w art. 48 Pr.b. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.