VII SA/Wa 1870/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) zł. III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M.tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229) orzekł na rzecz S. K., jako właścicielki obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], o obowiązku wykonania niżej wymienionych robót niezbędnych do doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami poprzez: zamurowanie dwóch otworów okiennych we wschodniej ścianie budynku (od strony granicy z działką nr [...], o wymiarach 150 x 145 cm oraz 60 x 120 cm) bądź wypełnienie materiałami przepuszczającymi światło, takimi jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30. Zakreśla się termin wykonania ww. robót do dnia 31 lipca 2011 r. Po wykonaniu ww. obowiązków należy uzyskać decyzję orzekającą o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła J. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Rozpatrując odwołanie J. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym i wskazał, że w jego ocenie decyzja organu powiatowego w [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, którą zarzuca skarżąca, ani żadną inną wadą zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny, (w kształcie w jakim został wybudowany) zlokalizowany w [...] przy ul[...] został wybudowany bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym pismem z dnia 7 grudnia 1994 r., S. G. i J. K. wystąpili do Burmistrza [...] o zalegalizowanie wybudowanego budynku mieszkalnego. Wobec czego organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie legalizacji ww. budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, budynek podlegający legalizacji, położony na działce nr [...], w [...], przy ul. [...], został wybudowany w latach 1991-1994 r. Jest obiektem wolnostojącym parterowym, niepodpiwniczonym z poddaszem użytkowym z przeznaczeniem na pomieszczenie gospodarczo-składowe. Wymiary budynku 11,35 x 7,50 m, powierzchnia zabudowy wynosi 96,62 m2. Budowa przedmiotowego budynku na działce nr [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 13, poz. 108). Działka na której zrealizowano ww. obiekt znajduje się w jednostce strukturalnej B 7 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zakłada się uzupełnienie budynkami mieszkalnymi na wydzielonych działkach). Następnie organ wskazał, że w wyroku z dnia 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Ka 2786/95 wydanym w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wskazał, że w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. -znajdującego w sprawie zastosowanie- likwidacja skutków samowoli następowała przede wszystkim za pomocą środków prawnych przewidzianych art. 37 tego prawa. W przedmiotowej sprawie, jest poza sporem, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przymusową rozbiórkę z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Budynek mieszkalny znajduje się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem uzupełnienia terenu budynkami mieszkalnymi na wydzielonych działkach. W ocenie Sądu, nie zachodzą też inne okoliczności wymienione w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia, pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych). Wobec braku podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującego rozbiórkę przedmiotowego budynku zasadnie organ powiatowy w [...] przeprowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Powołując się na treść przepisu art. 40 oraz art. 37 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organ wskazał, że sporny budynek został zlokalizowany w odległości 2,5m (2,60m) od granicy niezabudowanej działki J. M. o szerokości 12,50m, bez jej zgody, jednakże biorąc pod uwagę § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, obowiązkiem organu orzekającego tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], było nałożenie w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., określonych nakazów, poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych bądź wypełnienie materiałami przepuszczającymi światło, o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodności z przepisami cytowanego rozporządzenia. Organ ustalił, że w przypadku zamierzeń inwestycyjnych J. M. istnieje możliwość zagospodarowania jej działki. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, dotyczącego rażącego naruszenia prawa, którym obarczona jest decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w szczególności, że nakazy w niej zawarte nie zostały wykonane a mimo to udzielono pozwolenia na użytkowanie, należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie tak sytuacja nie występuje. Kwestia wydania w późniejszym czasie pozwolenia na użytkowanie, mimo nie wykonania czynności nałożonych w trybie art. 40 Prawa budowlanego, jest odrębną kwestią, objętą innym postępowaniem administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła J. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzających ją decyzji względnie o jej uchylenie w całości i uchylenie poprzedzających ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku nie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. mimo wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa; błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, iż budowa budynku podlegającego legalizacji została zakończona przed dniem 24 października 1994 r. i w efekcie rozpoznanie sprawy nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. a nie jak winno być w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r.; naruszenie art. 8 k.p.a. w wyniku oparcia decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia o treść ekspertyzy sporządzonej przez pełnomocnika osoby występującej w sprawie jako strona, oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w wyniku nie podjęcia z urzędu działań mających na celu zweryfikowanie ww. ekspertyzy. W skardze J. M. wskazała, że adaptacja spornego budynku oraz roboty budowlane miały miejsce jeszcze w 1995 r. więc powinna podlegać przepisom ustawy z 1994 r. w tym przepisowi art. 48 nakazującemu rozbiórkę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], nakładającej na inwestorkę S. K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim należy podnieść, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji. Na wstępie należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówili stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. Zasadniczym argumentem skargi jest zarzut zastosowania przepisów nieprawidłowej ustawy, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie jak według skarżącej winno być - przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Analiza zaskarżonych decyzji oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji prowadzi do wniosku, że budowa miała miejsce w latach 1991 r. - 1994 r., zatem prawidłowo organ powiatowy, którego decyzja kontrolowana jest w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, zastosował w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Ka 2786/95. Nieuprawniona byłaby zatem polemika z orzeczeniem tego Sądu. Inwestorka pismem z dnia 7 grudnia 1994 r., wystąpiła do Burmistrza [...] o zalegalizowanie wybudowanego budynku mieszkalnego, a organ powiatowy prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w sprawie legalizacji ww. budynku mieszkalnego opierając działania o przepisy art. 40 w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec bowiem braku podstaw do zastosowania art. 37 tej ustawy zasadnie organ powiatowy przeprowadził legalizację budowy na podstawie art. 40 cytowanej ustawy z 1974 r. Budowa przedmiotowego budynku na działce nr [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 13, poz. 108) - znajduje się w jednostce strukturalnej B 7 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zakłada się uzupełnienie budynkami mieszkalnymi na wydzielonych działkach), a zatem nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nadto nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - a więc nie zachodzą również okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W takiej sytuacji, skoro nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., organ miał obowiązek zastosować przepis art. 40 ustawy z 1974 r. i zobowiązać inwestora do wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami, co słusznie organ uczynił. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w świetle powyższego słusznie organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. Jak już wyżej wskazano jest to instytucja pozwalająca wyeliminować obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.