VII SA/Wa 1871/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi G.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B.Z. z Kancelarii Adwokackiej przy ulicy W., [...] W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] nakazującej G.H., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, dokonanie rozbiórki murowanego garażu dobudowanego bez ściany własnej do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w m. P. - uchylił decyzję o rozbiórce w części orzeczenia nakazującej rozbiórkę całego budynku i orzekł, że rozbiórce podlega budynek garażu z wyłączeniem fundamentów i wylewki znajdującej się wewnątrz budynku, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o nakazie rozbiórki zapadła w wyniku niewykonania przez inwestora, we wskazanym terminie, obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2003 r., nakazującym G.H. dostarczenie określonych dokumentów. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Analizując zebrany materiał dowodowy organ drugiej instancji podał jednak, że rozbiórka orzeczona była wadliwie w stosunku do całego obiektu, skoro bowiem wcześniej ustalono, że fundamenty wraz z wylewką betonową realizowane były przed dniem 1 stycznia 1995 r., to brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do tych elementów przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożył G.H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po zbadaniu zasadności skargi, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 219/05, oddalił skargę. Wniosek o zmianę lub uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] złożył G.H. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił zmiany lub uchylenia ww. decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że przepis art. 155 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, jednak pod warunkiem, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na zmianę lub uchylenie decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Organ wskazał, że nawet gdyby wszystkie strony w niniejszej sprawie wyraziły zgodę na zmianę decyzji, to i tak wzruszenie decyzji w niniejszej sprawie w trybie art. 155 k.p.a. nie byłoby możliwe. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należy bowiem traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej i obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy Prawa budowlanego przewidują wprawdzie możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednak pod warunkiem spełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym przez organ terminie. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G.H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie, podkreślił przede wszystkim, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] była już weryfikowana przez Wojewódzki Sąd administracyjny w K., który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 219/05, oddalił skargę. Powołując się na przepis art. 153 p.p.s.a., organ wskazał, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość dokonywania ponownej oceny prawnej swojego rozstrzygnięcia, gdyż ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, wiąże w sprawie ten sąd i organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto organ odwoławczy zgodził się z argumentacją organu pierwszej instancji, że przepis art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.H. W skardze wskazał, że podczas postępowań prowadzonych w niniejszej sprawie zabiegał o uznanie prac prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej jako remont. Skarżący podniósł też, że organy nie umożliwiły mu legalizacji tych prac. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. /vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07, Lex nr 319133/. Stwierdzić jednak należy, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną, nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 155 k.p.a. /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1987 r., III SA 53/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 5/. W niniejszej sprawie zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - organy orzekające w sprawie zmiany lub uchylenia ww. decyzji - przede wszystkim prawidłowo przeanalizowały i wzięły pod uwagę zarówno obowiązujące przepisy Prawa budowlanego /prawo materialne/, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /prawo procesowe/, dlatego decyzje obu organów znajdują uzasadnienie w zaistniałej sytuacji prawnej. W następnej kolejności podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., które jest samodzielnym i nadzwyczajnym trybem postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych, tworzących prawa nabyte, przy czym chodzi o decyzje deklaratoryjne stwierdzające nabycie przez stronę praw z mocy ustawy (ex lege). Postępowanie to nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, a jedynie do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Wzruszalność decyzji w trybie art. 155 k.p.a. opiera się na spełnieniu trzech przesłanek jednocześnie: 1) musi nastąpić zgoda wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się skarżący, 2) przepisy szczególne nie mogą się temu sprzeciwiać i 3) musi przemawiać za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wszystkie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Nie można opierać wzruszenia decyzji na jednej przesłance, bez spełnienia pozostałych. Na wstępie więc organ ustalić musi czy zaistniała przesłanka do rozpatrywania sprawy w trybie art. 155 k.p.a., czyli czy decyzja podlegająca weryfikacji tworzy prawa nabyte, a następnie czy spełnione są pozostałe trzy przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie prawem nabytym jest obowiązek wykonania rozbiórki przez inwestora. Nawet bowiem decyzje nakładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których osoby zobowiązane nabywają prawo do wykonania tylko tych obowiązków, w zakresie wskazanym w decyzji. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. przyznała bowiem zobowiązanemu do rozbiórki inwestorowi G.H. prawo do wyłączenia z rozbiórki fundamentów i wylewki betonowej znajdującej się wewnątrz budynku, tzn. nakazując rozbiórkę garażu określiła zakres tej rozbiórki. Tak więc z decyzji tej inwestor nabył także prawo do realizacji nakazu rozbiórki jedynie w zakresie decyzją tą określonym. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który zastosowano w niniejszej sprawie w stosunku do samowoli budowlanej, należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie w tym trybie decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej /decyzja związana/. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Możliwość wzruszenia decyzji prowadziłaby bowiem do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego i znosiłaby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy. /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000, Nr 1, poz. 36/. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo odmówiły zmiany lub uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Na marginesie już tylko wskazać należy, odnosząc się do zarzutu skargi, że organy nadzoru budowlanego umożliwiły skarżącemu legalizację wykonanej samowoli budowlanej. Taką możliwość przewidują przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi organ zmierzając do legalizacji wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora wykonanie określonych obowiązków, zakreślając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył na G.H. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, czyli umożliwił inwestorowi legalizację wykonanych robót budowlanych. Obowiązku jednak skarżący we wskazanym terminie nie wykonał, co musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki, bowiem organ zobligowany jest ustawowo, tj. przepisem art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego do wydania decyzji zawierającej taką sankcję. Nie można bowiem zapominać, że na inwestorze ciążą określone prawem obowiązki, których zlekceważenie, naraża go na surowe konsekwencje, z rozbiórką wybudowanego obiektu włącznie. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę, jako bezzasadną należało oddalić. Na mocy art. 200 cyt. ustawy orzeczono o kosztach, czyli jak w pkt 2 wyroku.