VII SA/Wa 1871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) czerwca 2011 r. znak: (...) w przedmiocie wprowadzenia zakazu palenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., decyzją wydaną dnia (...) czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (...) z dnia (...) kwietnia 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu (...) stycznia 2011 r. oraz w dniu (...) lutego 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził kontrolę restauracji P. przy ul. (...) w W. W trakcie kontroli ustalono, iż ww. lokal dysponuje dwoma pomieszczeniami przeznaczonymi do konsumpcji. Dla osób niepalących wyodrębniono niewielkie pomieszczenie bezpośrednio przy wejściu do lokalu, wyposażone w klimatyzację oraz szczelne drzwi zapobiegające przenikaniu dymu. Pozostała część restauracji przeznaczona została dla osób palących wyroby tytoniowe. W związku z powyższymi ustaleniami organ wydał w dniu (...) kwietnia 2011 r. decyzję nakazującą wprowadzenie zakazu palenia tytoniu w sali konsumpcyjnej z barem. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta jest zgodna z prawem, bowiem ustawa z dnia 9 listopada 1995r. w pkt 5 a daje preferencje w przestrzeni publicznej osobom niepalącym, jedynie wyjątkowo dopuszczając wyłączenie spod zakazu palenia niektórych fragmentów lokalu. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie doszło do odwrócenia zasady przyjętej w ustawie, poprzez uznanie przestrzeni wolnej od dymu tytoniowego jako wyjątku co należy ocenić jako naruszenie przepisów w/w ustawy. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. Sp. z o.o. w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 5 a pkt 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 12690 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz ocenie czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a, wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawny obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Wniesienie bowiem odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota, bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. akt IV SA 385/87, podkreślił, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi, decyzję organu II instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, bowiem organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń organu I instancji ani też do zarzutów odwołania. Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 5 a ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Przepis tego artykułu został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 kwietnia 201 Or. zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 listopada 2010r. i pozwala właścicielowi lub zarządzającym lokalem gastronomiczno-rozrywkowym z co najmniej dwoma pomieszczeniami przeznaczonymi do konsumpcji, wyłączyć spod zakazu palenia wyrobów tytoniowych (art. 5 ust. 1 pkt 6) zamknięte pomieszczenie konsumpcyjne wyposażone w wentylację zapewniającą, aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń. Tak więc jak wynika z treści powyższego przepisu wyłączenie pomieszczenia w lokalu gastronomiczno-rozrywkowym spod zakazu palenia może nastąpić w przypadku spełnienia łącznie 2-óch warunków tj. - lokal musi mieć co najmniej 2 pomieszczenia przeznaczone do konsumpcji, - pomieszczenie konsumpcyjne dla osób palących musi być zamknięte i wyposażone w wentylację zapewniającą aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń. W/w ustawa poza powyższymi nie wskazuje żadnych innych warunków, których spełnienie konieczne jest dla wyłączenia pomieszczenia spod zakazu palenia tytoniu. W rozpoznawanej sprawie organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, dysproporcją powierzchni wydzielonej sali dla palących i sali dla osób niepalących, przy czym podał, że pomieszczenie dla niepalących wyposażone jest w klimatyzację oraz szczelne drzwi zapobiegające przenikaniu dymu. Organ nie ocenił, czy te ustalenia mogą stanowić uzasadnienie dla wydania zakazu orzeczonego decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się również w wydanej decyzji do ustaleń organu I instancji, iż w sali wydzielonej dla konsumentów palących jest bar, a za barem usytuowana jest wyciskarka soków i przygotowywane są napoje zimne i gorące oraz, iż osoby niepalące mają znacznie ograniczony dostęp do oferty gastronomicznej. Te ustalenia organu pierwszej instancji organ pominął, nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, naruszając w ten sposób podstawowe zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów należało - w ocenie Sądu uchylić zaskarżoną decyzję, przy czym organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.