VII SA/Wa 1871/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...].05.2012 r. Stowarzyszenie "[...] " zwróciło się do organu nadzoru budowlanego I instancji o skontrolowanie działek nr ew. [...] w [...] pod względem legalności budowy i użytkowania obiektów zlokalizowanych na przedmiotowych nieruchomościach. Stowarzyszenie "[...] " powołując się na swoje cele statutowe, do których należy m. in. przestrzeganie przepisów prawo budowlane, wniosło o udział w postępowaniu administracyjnym ze względu na ważny interes społeczności [...] i całej Gminy [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] odmówił wszczęcia Stowarzyszeniu "[...] " postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektów zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 rv poz. 267) po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...] " utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] czerwca 2013 r., o odmowie Stowarzyszeniu "[...] " wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organów Stowarzyszenie "[...] " nie wykazało interesu społecznego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektów zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] w [...]. W skardze skierowanej do Sądu Stowarzyszenie "[...] " zarzuciło organowi naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. podnosząc , że Okoliczności tej sprawy wskazują, że działania skarżącego mają na celu ochronę interesu społecznego w ramach jego działalności statutowej. Strona skarżąca wskazała ponadto, że obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było zwrócenie się do wnioskodawcy o należyte wykazanie przesłanek dopuszczenia do udziału w danym konkretnym postępowaniu, a nie przyjęcie a priori, iż takowych przesłanek brak a organ nie podjął żadnych działań w tym zakresie. Strona również podniosła ,że wniosek był spowodowany interwencją mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA/Wa 178/92, NSA 1993, Nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Pojęcie interesu społecznego nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie [...] wnosząc o wszczęcie postępowania przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż działalność inwestora na wskazanym terenie może naruszać nie tylko przepisy Prawa budowlanego ale również zagrażać środowisku. Okoliczności te, wskazane we wniosku Stowarzyszenia, powinny być wnikliwe przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście wykazania interesu społecznego. Brak takiej analizy czyni uzasadnionym zarzut skargi, że organ administracji mógł a nie zażądał od organizacji społecznej by ta przytoczyła okoliczność konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie. Podkreślić, w związku z tym należy, że w pojęciu interesu społecznego zawierają się wyłącznie zasługujące na ochronę wartości, których realizacji nie służy powoływanie się na korzyść odnoszoną przez pewną zbiorowość z funkcjonowania danego urządzenia, które wybudowano niezgodnie z prawem lub ze szkodą oddziaływującego dla środowiska (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09 publ. cbois. NSA. gov pl.). Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § k.p.a. rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.