VII SA/Wa 1872/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Grupy Kupców [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku G. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie i udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na potrzeby sklepu ogólno-spożywczego z wewnętrzną instalacją gazu położonego na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. R. w Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w odniesieniu do postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wszczętego po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw normą prawa materialnego, z którego można wywodzić swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania jest przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu wynika z tego, że jeżeli podmiot nie będący inwestorem żąda po dniu 11 lipca 2003 r. wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 lipca 2003 r. to wówczas należy odmówić takiemu podmiotowi wszczęcia postępowania lub gdy organ wszczął postępowanie na wniosek takiego podmiotu je umorzyć. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wystąpiła G. Sp. z o.o. reprezentowana przez H. S. tj. podmiot nie będący inwestorem i w konsekwencji stroną postępowania. Dodatkowo organ podniósł, iż z analizy przesłanych akt sprawy wynika, że prowadzone postępowanie i wszystkie wydane rozstrzygnięcia przez organy I i II instancji dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego, udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku handlowo-usługowego na potrzeby sklepu ogólno-spożywczego na nieruchomości położonej przy ul. R., wobec braku przymiotu strony G. Sp. z o.o., adresowane były i kierowane jedynie do inwestora, czyli E. Sp. z o.o. W konsekwencji, w rozdzielnikach wydawanych rozstrzygnięć nie figuruje G. Sp. z o.o. jako strona postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz stwierdzenie nieważności powołanej we wniosku decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowemu E. Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, zaś organ ograniczył się jedynie do zbadania czy wniosek pochodzi od strony postępowania w świetle przepisów Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sklepu o powierzchni 700 m2 została wydana bez respektowania dotychczas wydanych decyzji administracyjnych, natomiast fakt niedysponowania przymiotem strony przez Skarżącą nie powodował, iż organ mógł zrezygnować z podjęcia odpowiednich działań z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na potrzeby sklepu ogólno-spożywczego z wewnętrzną instalacją gazu położonego na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. R. w Ł. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego, natomiast wszczęte umarza m. in. z przyczyn podmiotowych, czyli gdy osoba występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji nie jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle obowiązującego porządku prawnego i utrwalonych poglądów doktryny oraz judykatury nie ulega wątpliwości, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Wreszcie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Ustawodawca w - mającym charakter przepisu szczególnego wobec przepisu art. 28 kpa - przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dodanym w wyniku nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. ograniczył krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony do inwestora. Z pozwolenia na użytkowanie prawo nabywa bowiem jedynie inwestor. Przepis ten zatem wykluczył w sprawach z zakresu pozwoleń na użytkowanie możliwość traktowania jako stronę postępowania podmioty inne poza inwestorem. Nie ulega zatem wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie strona może wywodzić swój interes prawny z przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa, czyli art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy także podkreślić, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organy powinny ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie orzekania, a zatem także przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Reasumując w świetle powyższych rozważań należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisu art. 157 § 3 kpa stwierdzając, iż G. Sp. z o.o. nie dysponuje interesem prawnym w postępowaniu nieważnościowym dotyczącego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej wskazać należy, że organ zawsze zobowiązany jest do dokonania wstępnej oceny dopuszczalności wniosku, w tym zbadania, czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania. Dopiero po wyeliminowaniu ewentualnych przeszkód w prowadzeniu postępowania organ może prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozstrzyganej sprawie organ związany był wnioskiem G. Sp. z o.o., co oznacza, że nie mógł dysponując wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek strony, a następnie orzec jako organ działający z urzędu, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne połączenie trybu postępowania prowadzonego w oparciu o zasadę skargowości z postępowaniem prowadzonym z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności. Oczywiście organ może wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, co zależy wyłącznie od jego uznania i stwierdzenia prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa, jednakże możliwość ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji w niniejszej sprawie, których treść sprowadza się właściwie wyłącznie do oceny, czy Skarżąca dysponowała przymiotem strony do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ta ocena organu jest - zdaniem Sądu -prawidłowa i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie są także dotknięte innymi wadami prawnymi - które Sąd uwzględnia z urzędu - uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.