VII SA/Wa 1873/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji", "organ wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia K. T. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy", "organ I instancji") z [...] marca 2018 r. nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. K. [...] w W. (w części dotyczącej lokalu nr [...]) i nałożono na K. R. (dalej: "inwestor", "uczestnik postępowania") obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek skarżącej o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. K. [...] w W. - w części dotyczącej lokalu nr [...]. Skarżąca jest właścicielem lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. W dniach: [...] września 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. uprawniony przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości. W toku kontroli ustalono, że budynek mieszkalny położony przy ul. K. [...] w W. (w zabudowie bliźniaczej) posiada dwa wyodrębnione lokale: nr [...] na parterze oraz nr [...] na piętrze. Od strony zachodniej budynek posiada taras przynależny do lokalu nr [...] o wymiarach: 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości. Taras ten został zabudowany lekką drewnianą konstrukcją, na której umieszczono zadaszenie z płyty falowanej z włókien szklanych. Przedmiotowa konstrukcja ma następujące wymiary: 6,97 m szerokości, 2,96 m długości (tj. długość tarasu) oraz od 2,44 m do 2,73 m wysokości. Od wewnątrz tej konstrukcji zastosowano płytę OSB, a od zewnątrz - styropian pokryty cienką warstwą wyprawy tynkarskiej. W dłuższej ścianie wstawiono dwa okna jednoskrzydłowe oraz okno balkonowe dwuskrzydłowe. Ponadto wykonano nowe zadaszenie z krokwi drewnianych, ocieplone wełną mineralną, poszycie z płyt OSB pokryte membraną z PCV zgrzewaną; odwodnienie z rynien i rur PCV. Stwierdzono również, iż inwestor nie przedstawił zgody organu architektoniczno-budowanego na wykonanie ww. robót budowlanych. Kontrolowany obiekt znajduje się na terenie "[...] C.", który decyzją z [...] grudnia 1993 r. został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Pismem z [...] października 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla D. M. poinformował organ powiatowy, że nie odnalazł dokumentów dotyczących robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego budynku. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, PINB postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 p.b., a także art. 123 § 1 k.p.a., wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. K. [...] w W. (w części dotyczącej lokalu nr [...]) i nałożył na uczestnika postępowania obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając organowi I instancji błędnie ustalony stan faktyczny. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, powołanym na wstępie postanowieniem organ wojewódzki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego o zabudowę tarasu została zrealizowana z naruszeniem art. 28 p.b., tj. inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo uznał, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 p.b., który reguluje kwestię samowoli budowlanej (polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę) skutkującej – co do zasady - nakazem rozbiórki. Jednakże nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie; ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w ocenie organu wojewódzkiego, zasadnie PINB wszczął procedurę legalizacyjną. Powyższe postanowienie WINB stało się przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: - wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału, w konsekwencji błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem, - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału w celu stwierdzenia czy i kiedy taras w nieruchomości został rozbudowany do rozmiarów 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości, - niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności: treści opinii biegłego sądowego F., orzeczenia Sądu z 28 października 2016 r. w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości oraz treści protokołów z [...] września 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., a także na jego dowolnej ocenie poprzez przyjęcie, że od strony zachodniej budynku istnieje legalnie wybudowany taras o wymiarach 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości, na którym dokonano nielegalnej zabudowany o rozpiętości 6,97 m x 2,96 m, podczas gdy legalnie wybudowany taras został nielegalnie rozbudowany (zdjęcie z protokołu z [...] września 2017 r.), a następnie nielegalnie zabudowany, co uwidacznia protokół z [...] stycznia 2018 r., bez wskazania przez inspektora w tym protokole aktualnej rozpiętości zabudowy, która jest większa niż ustalona wielkość 6,97 m x 2,96 m, - braku uzyskania opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozbudowy tarasu, zabudowy schodów, zabudowy tarasu pomieszczeniem, - dowolności w wydaniu postanowienia poprzez niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie; 2. art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania obywatela do organu prowadzącego sprawę ze stwierdzeniem, że inwestor dokonał zmian od czasu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawiciela organu, podczas gdy to z protokołów wynika, jakich niezgodnych z prawem czynności (nieuwzględnionych przez organ odwoławczy) dokonał inwestor. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 2 p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei przepis art. 48 ust. 3 p.b. wskazuje, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z akt administracyjnych sprawy (w tym kopii rzutu parteru inwentaryzacji spornego budynku z 1969 r. i dokumentacji zdjęciowej) nie wynika, aby taras przedmiotowego budynku był zabudowany legalną konstrukcją. Prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że wykonania ścian z oknami (w tym: dwa okna jednoskrzydłowe i jedno okno balkonowe dwuskrzydłowe) nie można potraktować jako modernizację wcześniej zrealizowanej legalnie zabudowy. W konsekwencji trafnie zakwalifikowały wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez zabudowanie tarasu, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbudowa jest bowiem rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 6 p.b., w którym zdefiniowano budowę jako: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego". Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Tymczasem w katalogu zawartym w art. 29 p.b. nie wymieniono rozbudowy. Argumentacja skargi sprowadza się do polemiki z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organy rozstrzygające sprawę wskazały jakie roboty budowlane wykonane przez uczestnika postępowania uznały za samowolę budowlaną. Podkreślić również należy, iż obowiązkiem organu jest wszczęcie procedury legalizacyjnej – jeśli spełnione zostaną warunki ujęte w przepisie art. 48 ust. 2 p.b. - zaś uprawnieniem (a nie obowiązkiem) inwestora jest skorzystanie z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Zatem to głównie od inwestora zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w ramach samowoli budowlanej zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Reasumując, należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wydane przez organ zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2018 r. znajduje oparcie w powołanych w jego sentencji przepisach. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.