VII SA/Wa 1874/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. M. i A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. postanowieniem znak [...] wydanym [...] sierpnia 2006r., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f i art. 59 g kodeksu postępowania administracyjnego wymierzył T. M. i A. S. karę w kwocie 75 tysięcy zł z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku młyna i tartaku – jako zakładu krawieckiego i hurtowni tkanin. W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy w dniu 17 lipca 2006r., złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie rozbudowanej części budynku. W dniu 24 lipca 2006r., przeprowadzono obowiązkową kontrolę zakończonych robót budowlanych w trakcie której stwierdzono, że w/w rozbudowa jest użytkowana bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie co zobowiązywało organ do wymierzenia inwestorowi kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanym dnia 19 września 2006r. W dniu 28 lutego 2007r. T. M. i A. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając organom rażące naruszenie: • art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego bez poinformowania i wyjaśnienia stronom skutków prawnych i faktycznych przeprowadzonej kontroli, jak również poprzez nie przedstawienie stronom wyników i wniosków z kontroli, • art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, jak również uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, • rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r., - w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany pomimo nie stwierdzenia tej okoliczności w pkt 9 – wnioski końcowe – protokołu obowiązkowej kontroli, • art. 68 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – zgodnie z którym organ zobowiązany jest do sporządzania protokołu tak, aby z niego wynikało, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby, poprzez sporządzenie protokołu obowiązkowej kontroli w sposób wskazujący, iż w trakcie kontroli nie stwierdzono użytkowania przedmiotowego budynku, a jednocześnie wbrew ustaleniom przyjętym w protokole z obowiązkowej kontroli orzeczenia o nałożeniu na strony kary za użytkowanie budynku bez zezwolenia, • postanowień załącznika do ustawy Prawo budowlane, w sprawie kategorii obiektów budowlanych, przez całkowicie błędne wyliczenie wysokości nałożonej na strony kary, w związku z przyjęciem nieprawidłowego wskaźnika wielkości budynku, • art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane – poprzez przyjęcie wbrew wnioskom końcowym stwierdzonym w protokole kontroli, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany, • art. 107 § 3 kpa poprzez bezpodstawne odmówienie mocy dowodowej zeznaniom świadków J. M. i W. H. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia 19 lipca 2007r. na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1, art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie postanowienie wydane w sprawie nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 24 lipca 2006r., rozbudowana część budynku w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta N. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2004r. była użytkowana w dniu kontroli. Inwestor przystąpił do użytkowania nie składając uprzednio wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu inwestycji do czego był zobowiązany obowiązkiem nałożonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia te zobowiązywały organ do wymierzenia kary o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wniosek o ponowne rozpatrzenie złożył pełnomocnik T. M. i A. S. podnosząc, że organ nie odniósł się do żadnego z zarzutów i argumentów wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym [...] września 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 19 lipca 2007r. W uzasadnieniu organ podał, że zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 8, 9 i 10 kpa nie jest zasadny, przeprowadzenie kontroli wykonanych robót budowlanych wynikało z pisma inwestorów o zakończeniu robót i wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zaś termin kontroli był uzgodniony z T. M. Protokół z kontroli był podpisany przez inwestorów, którzy tym samym potwierdzili ustalenia w nim zawarte i nie wnieśli do niego uwag. Nadto inwestorzy otrzymali od powiatowego organu nadzoru budowlanego pismo zawiadamiające o ustalonym w wyniku kontroli stanie faktycznym i informacje o możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń. Organ podniósł, że tak z protokołu kontroli jak i sporządzonej w jej trakcie dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że obiekt w chwili kontroli był w całości użytkowany oraz, że podczas jego realizacji wprowadzono istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydenta N. dnia [...] września 2004r. projektu budowlanego. Organ podał, że zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego protokół oględzin jest dokumentem urzędowym stanowiącym dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a wobec tego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ kasatoryjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości tego dokumentu, gdyż jego obalenie może się odbyć zgodnie z art. 76 § 3 kpa jedynie poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowo obliczonej kary nałożonej kontrolowanym postanowieniem organ podał, że działając w trybie nadzorczym nie jest uprawniony do merytorycznego badania sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T. M. i A. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego, pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem art. 8, 9 i 10, 68 \ § 1 i art. 107 § 3 kpa, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte z zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sądy Administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. którym utrzymał w mocy własne postanowienie wydane dnia [...] lipca 2007r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. nakładającego na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. Art. 16 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe ma na celu ocenę, czy decyzja (lub postanowienie) kończąca postępowanie w sprawie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a której wystąpienie powoduje konieczności wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984r., sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 19954r., sygn. akt III ARN 22/95) – a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Oceniając pod kątem w/w uwag kwestionowane postanowienie, należy uznać, iż organ prawidłowo ocenił, że nie jest ono obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2004r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku na podstawie której realizowana była inwestycja nakładała na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 56 ustawy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. inwestor w stosunku do którego nałożono taki obowiązek był obowiązany zawiadomić organ o zakończeniu budowy. Zgodnie zaś z przepisem art. 57 ust. 7 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W rozpoznawanej sprawie w trakcie przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2006r. obowiązkowej kontroli zakończonych robót budowlanych organ stwierdził, że rozbudowana część jest w całości użytkowana co znalazło swój wyraz z protokole kontroli podpisanym przez inwestorów biorących w niej udział bez uwag i zastrzeżeń, a także w wykonanej dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy. Wobec takich ustaleń organ był zobligowany treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, obliczając jej wysokość na podstawie art. 59 f ustawy. Sposób wyliczenia kary szczegółowo uzasadnił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] września 2006r. wskazując na rozbieżności co do kubatury rozbudowy w treści decyzji o pozwoleniu na budowę i w projekcie budowlanym zatwierdzającym te decyzję. Tak więc należy uznać, że wydając kwestionowane postanowienie organ kierował się celem jaki ustawa powierzyła mu w określonej sytuacji, w ramach ustalonych okoliczności sprawy (tj. dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia samowoli użytkowej, czy też samowoli budowlanej) nie naruszył też zasad równości stron wobec prawa, a wydane rozstrzygnięcie ma treść którą można uzasadnić regułami wykładni art. 57 Prawa budowlanego stanowiącego jego podstawę. Zdaniem Sądu zarzuty naruszenia przepisów art. 8, 10, 107 kpa oraz rozporządzenia dotyczącego formy protokołu kontroli nie mają wpływu na ocenę rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.