VII SA/Wa 1874/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. Ż. i K. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zgłosił sprzeciw do złożonego przez I. Ż. i K. Ż. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalno-gospodarczego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], oraz decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. Ż. i K. Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wniesienie sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było właściwe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą decyzji organu pierwszej instancji był wynik przeprowadzonej kontroli obiektu. W jej ramach stwierdzono wprowadzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W budynku mieszkalno-gospodarczym na parterze ustawione zostały meble biurowe, w części gospodarczej wstawiono regały i maszyny specjalistyczne do obróbki metalu (niepodłączone). Powyższe doprowadziło do zaistnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 4 (zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części), pkt 5 (niezgodność w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i pkt 6 (niezgodność w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia). W ocenie organu inwestor nie zamierza użytkować obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę jako budynek mieszkalno-gospodarczy. Za powyższym przemawia umieszczenie w części gospodarczej budynku maszyn do obróbki metalu. Okoliczności te wskazują zdaniem organu, iż część gospodarcza budynku nie będzie wykorzystywana zgodnie z udzielonymi w sprawie pozwoleniami. Ponadto część pomieszczeń przedmiotowego budynku przeznaczona została na biura, archiwum, salę konferencyjną i pomieszczenia socjalne, co także nie jest zgodne z pierwotnym zamierzeniem budowlanym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw, a tym samym wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt: IV SA 843/03). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że I. Ż. i K. Ż. w toku realizacji prac nie dopełnili obowiązków uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący I. Ż. i K. Ż. wnosząc skargę za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 54 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny realizacji obiektu, w sposób subiektywny odnosząc się do wyposażenia. Twierdzenie zaś organu drugiej instancji, że obiekt nie będzie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, zdaniem skarżących jest daleko idącym przypuszczeniem nie popartym przepisami prawa. W ocenie skarżących nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą organ zgłosił sprzeciw do złożonego przez I. Ż. i K. Ż. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalno-gospodarczego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...]. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji. Przepis art. 84 ust. 1 Prawa budowalnego definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę ( pkt 1). Analiza wskazanych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia (...). Jak stanowi art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł sprzeciw do złożonego przez I. Ż. i K. Ż. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalno-gospodarczego, uznając, że doszło do zaistnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 4, pkt 5 i pkt 6 Prawa budowlanego. Sporny budynek realizowany był na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], zmieniającej pozwolenie na budowę. Decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę, a także o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2013 r., dotyczyły zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego. W trakcie przeprowadzonej w dniu 28 marca 2017 r. przez organ powiatowy kontroli obiektu ustalono, że w części gospodarczej zrealizowanego budynku wstawiono regały i specjalistyczne maszyny do obróbki metalu. Ponadto część pomieszczeń przedmiotowego budynku przeznaczona została na biura, archiwum, salę konferencyjną i pomieszczenia socjalne, na co wskazuje sposób umeblowania i oznaczenia na drzwiach pomieszczeń. W ocenie organów okoliczności te wskazują, że obiekt nie będzie użytkowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę jako budynek mieszkalno-gospodarczy. Wbrew twierdzeniom skargi ustaleń tych nie można uznać za dowolne i oparte na przypuszczeniach. Zgromadzona dokumentacja fotograficzna wskazuje jednoznacznie na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakim jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W związku z argumentacją skargi stwierdzić trzeba, że widoczne w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej maszyny do obróbki metali z całą pewnością nie mogą być potraktowane jako służące do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych czy jako narzędzia, sprzęt służący mieszkańcom budynku mieszkalnego, w rozumieniu powyższej definicji, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący prowadzą działalność gospodarczą o charakterze produkcyjnym z wykorzystaniem maszyn ustawionych w pomieszczeniu. Wstawienie tych maszyn, jak również przystosowanie niektórych pomieszczeń na biura, archiwum itp., świadczy o tym, że obiekt nie będzie użytkowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę jako budynek mieszkalno-gospodarczy. Bezsporne jest przy tym, że inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wymaganej przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnym było zgłoszenie – na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - sprzeciwu do złożonego przez I. Ż. i K. Ż. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalno-gospodarczego. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.