VII SA/Wa 1874/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") dla [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], nakazującej F. M. [...] sp. z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 8 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z dnia [...] września 2017 r., nr [...], zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. R. [...] w W. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB dla [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania obiektów na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. R. [...] w W. W dniu [...] września 2017 r. zostały przeprowadzone przez upoważnionego przedstawiciela organu powiatowego czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się kilkanaście obiektów budowlanych (numeracja zgodnie z załącznikiem graficznym), w tym m. in. dwukondygnacyjny murowany budynek o dachu dwuspadowym, niepodpiwniczonym użytkowany w całości na cele studia fotograficznego. Następnie, przy piśmie z dnia [...] października 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla D. M. przesłał dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], PINB dla [...] wstrzymał użytkowanie budynku oznaczonego numerem 8 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z dnia [...] września 2017 r., zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. R. [...] w W., na terenie F. M. wykorzystywanego obecnie jako studio fotograficzne oraz nałożył na właściciela budynku tj. F. M. [...] sp. z o.o. obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Podczas ponownej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r., stwierdzono nadal użytkowanie powyższego budynku jako studia fotograficznego. Ustalono, że obiekt wyposażony jest w różnego rodzaju meble, elementy biurowe oraz elementy dekoracyjne i funkcjonalne zgodne z przeznaczeniem pomieszczeń. W trakcie kontroli w budynkach będących przedmiotem oględzin przebywali - pracowali ludzie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nakazał F. M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 8 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z [...] września 2017 r, zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. R. [...] w W. Od powyższego rozstrzygnięcia F. M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w ustawowym terminie odwołanie, w wyniku którego [...] WINB ww. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z treści zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. R. [...] w W. na terenie F. M. Organ wskazał, że na podstawie akt organu administracji architektoniczno- budowlanej ustalono, iż badane zabudowania wykorzystywane były uprzednio przez Z. R. i T. "Z.". W Projekcie planu zagospodarowania terenu Z. "Z." z dnia [...] marca 1969 r., przedmiotowy obiekt oznaczony został nr 33 i zgodnie z treścią decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – M. z dnia [...] maja 1970 r. stanowił budynek produkcyjny. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na studio fotograficzne. [...] WINB zaznaczył, że z pozostałych dokumentów przesłanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla D. M. wynika, iż sposób użytkowania obiektów zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] ulegał zmianom na przestrzeni lat. Z kolei, z treści pisma Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu D. W. – M. z dnia [...] czerwca 1975 r., sporządzonego po przeprowadzeniu wizji w terenie wynika, iż na terenie F. M. znajdowało się czterech użytkowników: S. R. i T., Z. P. A. R., I. R., garaże wojskowe. Każdy z nich prowadził działalność wyłącznie pod kątem swoich potrzeb. Decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. – W. z dnia [...] października 1975 r. przekazano Z. "Z." w użytkowanie teren przeznaczony pod rozbudowę i modernizację Z. zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 1975 r., Urząd [...] zatwierdził plan realizacyjny modernizacji i rozbudowy Z. R. i T. "Z.", a decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., zezwolił na rozbudowę i modernizację budynku administracyjno- produkcyjnego nr 1 część A, B, C, budynku magazynu nr 7 oraz budynku neutralizatora. W ocenie organu II instancji żaden z powyższych dokumentów nie potwierdza, aby w przedmiotowym budynku prowadzone było studio fotograficzne. Nie ustalono, aby te decyzje dotyczyły właśnie przedmiotowego budynku. Ponadto organ wskazał, że poprzednik prawny odwołującej – B. S.A. nie zgłaszał zmiany sposobu użytkowania któregokolwiek budynku, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] na studio fotograficzne. Jednocześnie, w książce obiektu budowlanego prowadzonej dla niniejszego budynku wskazano, że pełni on funkcję magazynowo – gospodarczą. W konsekwencji, zdaniem organu wojewódzkiego - na podstawie ww. materiału dokumentacyjnego- organ powiatowy prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. [...] WINB stwierdził, że w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślił, że zmiana polegająca na prowadzeniu studia fotograficznego w budynku produkcyjnym urządzeń radiowo - telewizyjnych może odbyć się jedynie po uzyskaniu akceptacji właściwego organu. W aktach organu architektoniczno- budowlanego nie odnaleziono zgody na dokonanie zmiany sposobu użytkowania. Ponadto inwestor nie przedłożył także dokumentów, potwierdzających legalność obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na studio fotograficzne wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powstaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarno-higienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 71a ustawy Prawa budowlanego i w tym celu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia wymaganych przepisami dokumentów. Obowiązek należało wykonać w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Pomimo upływu terminu nie przedłożono żadnego z wymaganych dokumentów oraz nie został złożony wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku. [...] WINB podkreślił jednak, że na uznanie zasługuje podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ powiatowy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ani bowiem z sentencji decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynika jaka dokładnie ostatnia legalna działalność prowadzona była w przedmiotowym budynku, a w związku z tym co należy rozumieć jako "stan poprzedni". Mimo, iż nie ulega wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na studio fotograficzne, to jednak organ I instancji zaniechał zbadania do jakich celów wykorzystywano uprzednio sporny obiekt. Nadto samo stwierdzenie, iż badany teren wykorzystywany był od 1961 r. przez Z. R. i T. "Z." nie nie daje podstawy do jednoznacznego wskazania nakładanego na właściciela obowiązku. W doktrynie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia faktyczne, przedstawione w protokole kontroli z dnia [...] marca 2018 r. nie potwierdzają użytkowania obiektu pomimo wstrzymania. Zapisy zawarte w ww. protokole są zbyt ogólne, zaś zdjęcia nie zostały szczegółowo opisane i nie wiadomo jakie obiekty wskazują. Samo stwierdzenie, że w budynkach znajdują się meble i przebywają w nich ludzie nie stanowi jednoznacznie o dalszym użytkowaniu konkretnych obiektów pomimo jego wstrzymania. Ponadto [...] WINB podniósł, że jego zastrzeżenia budzi także ustalony przez organ powiatowy krg stron postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może na tę sferę wpłynąć przez jej poszerzenie lub ograniczenie albo przez jej zmianę wynikającą z nałożenia na podmiot określonych obowiązków. Cechami interesu prawnego jest jego indywidualny i skonkretyzowany charakter. Oznacza to, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia, bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania jest sposób użytkowania budynku oznaczonego nr 8 położonego przy ul. R. [...] w W. Organ I instancji przyznał status strony właścicielom wszystkich działek graniczących z działką nr ew. [...] z obrębu [...]. Jednakże samo sąsiedztwo działek nie jest wystarczające do uznania za stronę postępowania, tym bardziej, iż przedmiotowy budynek usytuowany został w znacznej odległości od okolicznych zabudowań, a dodatkowo oddzielony jest od nich terenami zielonymi porośniętymi wysokimi drzewami. Organ II instancji podniósł również, iż F. M. [...] sp. z o.o. pismami z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] marca 2018 r. oraz [...] marca 2018 r. zwracała się do organu powiatowego o wyjaśnienie uznania powyższych pomiotów za strony postępowania. Jednakże organ I instancji ani w treści kierowanych do skarżącej w toku postępowania pism, ani też w treści zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jednoznacznie zgłaszanych wątpliwości. [...] WINB podkreślił również, że użytkowanie obiektu budowlanego w sposób wywołujący zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, tzw. immisja negatywna powinna być traktowana jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie przepisów prawa cywilnego. W przedmiotowej sprawie w związku ze znaczną odległością przedmiotowego obiektu od granicy nieruchomości oraz w związku ze specyfiką postępowań z zakresu utrzymania obiektu budowlanego, należy ponownie rozważyć, czy wszystkim wymienionym w rozdzielniku skarżonej decyzji właścicielom działek sąsiednich przysługiwać będzie interes prawny. W ocenie organu wojewódzkiego, organ powiatowy - podczas ponownego rozpatrywania sprawy - powinien zweryfikować dotychczas ustalony krąg stron postępowania. Zaś w przypadku uznania, że przymiot strony winien zostać przyznany właścicielom okolicznych nieruchomości, winien wskazać istnienie po ich stronie interesu prawnego. [...] WINB podniósł, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ma wydanie skarżonego aktu z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, skutkującym brakiem wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym ze względu na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe, naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego poprzez zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. Dokonanie samodzielnie przez organ odwoławczy czynności w zakresie ustalenia podmiotów którym należy przyznać przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przekracza dyspozycję art. 136 k.p.a., gdyż stanowiłoby to przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Powyższe kwestie jako istotne dla sprawy nie zostały wyjaśniona przez PINB. Zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w kwestii niebędącej przedmiotem rozważania decyzji organu I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). F. M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., pismem z dnia [...] lipca 2018 r., wniosła za pośrednictwem organu sprzeciw od decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy: a) w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty; b) nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy; c) zgromadzony został w całości materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy; d) zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, jednakże organ II instancji nie odnosi się w decyzji do ww. decyzji, a jedynie do projektu planu zagospodarowania Z. "Z.", w którym budynek został opisany jako budynek produkcyjny; e) zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - nie potwierdzają, iż budynek nr 8 spełniał funkcję produkcyjną; f) brak jest jakiegokolwiek dokumentu, vide decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z którego wynikałoby, że budynek nr 8 został przeznaczony na budynek produkcyjny; g) brak jest podstaw do przyjęcia, iż w budynku nie można prowadzić studia fotograficznego; h) brak jest podstaw do ustalenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; i) studio fotograficzne nie zmienia warunków użytkowych o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; j) skoro z sentencji decyzji organu I instancji oraz jej uzasadnienia, a także decyzji organu II instancji nie wynika jaka dokładnie ostatnia legalna działalność prowadzona była w budynku, a w związku z tym co należy rozumieć jako "stan poprzedni", to organ II instancji winien merytorycznie rozpoznać odwołanie i uchylić decyzję organu I instancji; k) organ II instancji mógł samodzielnie dokonać ustalenia kręgu stron postępowania i uchylić decyzję organu I instancji; 2. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 3. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez: a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj.: - braku relacji postanowień decyzji organu I instancji z treścią wpisu w rejestrze budynków i funkcji budynku nr 8 w przedmiotowym rejestrze, która jest zgodna ze sposobem użytkowania budynku; - braku relacji wpisów w rejestrze budynków z dotychczasowym sposobem użytkowania budynku nr 8 w przedmiotowym rejestrze, który jest zgodny ze sposobem użytkowania budynku; b) dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące brakiem odniesienia się w decyzji do: – dotychczasowego sposobu użytkowania budynku nr 8; – braku konieczności zmiany sposobu użytkowania; – jaki jest zdaniem organu II instancji prawidłowy, zgodny z dotychczasowym, sposób użytkowania budynku; – na czym miałaby polegać zmiana sposobu użytkowania budynku dokonana przez skarżącą; c) brak współdziałania z innymi organami w zakresie pozyskania niezbędnych informacji do rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie uzyskania przez organ II instancji - przed wydaniem rozstrzygnięcia - aktualnego wypisu z rejestru gruntów celem ustalania informacji o sposobie użytkowania budynku; 4. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego (jednoznacznego) uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez: a) brak w uzasadnieniu decyzji określenia (opisania) jaki sposób użytkowania budynku (funkcja, cel) byłby zgodny z dotychczasowym sposobem użytkowania; b) brak wykazania na czym polega zmiana sposobu użytkowania i na czym miałoby polegać przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania; 5. naruszenie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane., poprzez ich błędne zastosowanie w związku z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 8 z budynku produkcyjnego na studio fotograficzne, podczas, gdy jest użytkowany zgodnie ze sposobem użytkowania określonym w rejestrze budynków (inne cele niemieszkalne) oraz zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania; 6. naruszenie art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich błędne interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, iż wpisy w rejestrze budynków nie mogą zastąpić dokonania wymaganego zgłoszenia i nie znajdują zastosowania w sprawie, podczas, gdy budynek - zgodnie z wypisem z rejestru budynków – jest przeznaczony na funkcje ,"inne niemieszkalne", a uwzględniając moc wiążącą ewidencji gruntów i budynków w zakresie przeznaczenia budynków, zawarte w rejestrze informacje są bezwzględnie wiążące dla organu przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku, albowiem dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania samodzielnie korygowane; 7. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 8. podczas, gdy w budynku nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 8. naruszenie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 8, podczas, gdy budynek jest wykorzystywany zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, F. M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie wniesionego sprzeciwu od decyzji na rozprawie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a." w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, sprzeciw od decyzji jest zasadny. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia [...] WINB z dnia [...] lipca 2018 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności powyższej decyzji Sąd zobligowany jest skontrolować czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zdaniem Sądu, wskazana przez organ odwoławczy konieczność wyjaśnienia kręgu stron postępowania administracyjnego nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uznał, że PINB niesłusznie przyznał status strony właścicielom wszystkich działek graniczących z działką nr ew. [...] z obrębu [...], albowiem samo sąsiedztwo działek nie jest wystarczające do uznania za stronę postępowania (tym bardziej, że budynek usytuowany jest w znacznej odległości od okolicznych zabudowań, a dodatkowo oddzielony jest od nich terenami zielonymi porośniętymi wysokimi drzewami), to powinien temu dać stosowny wyraz w sposób procesowy, np. pomijając te osoby w dalszym toku postępowania, tj. w wydanej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy przyjmuje, szeroko opisując istotę interesu prawnego i faktycznego, iż PINB nie wyjaśnił ani Spółce, ani też w decyzji, dlaczego uznał, że udział w postępowaniu należy zapewnić także innym, poza Spółką, podmiotom. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nawet przyjmując, że organ I instancji dopuścił się uchybienia w prawidłowym wyjaśnieniu tej kwestii, dopuszczając w sposób nieuzasadniony do postępowania zbyt szeroki krąg podmiotów, to nie jest to jednak podstawa, uzasadniająca uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, jeżeli uznaje to za konieczne, może w tym zakresie skorygować wadliwość działania organu I instancji samodzielnie, bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za przedwczesne jest twierdzenie organu odwoławczego co do zmiany sposobu użytkowania budynku. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wystąpienia takiej zmiany wymaga jednak ustalenia, iż rzeczywiście takie działanie (zmiana) danego podmiotu nastąpiło. Tymczasem organ odwoławczy stwierdza (za organem I instancji), iż do zmiany użytkowania niewątpliwie doszło, jednakże zarzuca PINB w istocie niewyjaśnienie, jaki był poprzedni, prawidłowy sposób użytkowania. Wadliwość działania organu powiatowego jest przy tym widziana przez pryzmat niedostatecznie precyzyjnego wyjaśnienia z czym wiązana jest przez ten organ stwierdzona zmiana sposobu użytkowania (cyt.: "Mimo, iż nie ulega wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na studio fotograficzne, to jednak organ I instancji zaniechał zbadania do jakich celów wykorzystano uprzednio sporny obiekt"). Organ odwoławczy zakwestionował także odwołanie się przez organ I instancji do okoliczności wynikających z faktu wykorzystywania danego terenu od 1961 r. przez Z. R. i T. "Z.". Sąd podkreśla, że organy orzekające mają ustalić bezsprzecznie, iż do zmiany doszło, albo że sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego dotychczasowym, prawnie usankcjonowanym przeznaczeniem (użytkowaniem). Dopiero wówczas można - co do zasady - mówić o tym, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. [...] WINB kontestuje również ustalenia faktyczne przedstawione w protokole kontroli z dnia [...] marca 2018 r., które mają nie potwierdzać jego zdaniem w sposób odpowiedni faktu użytkowania obiektu pomimo wstrzymania. Rozwianie tych wątpliwości wymagało jednak co najmniej zlecenia przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniających czynności dowodowych, ze wskazaniem, co konkretnie ma zostać wyjaśnione i w jaki sposób. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, zanim skorzysta z uprawnienia kasatoryjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności winien rozważyć i dać temu następnie wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wadliwości procesowych organu I instancji nie może usunąć samodzielnie, bądź poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. czy też poprzez własne działania. Należy zatem wskazać, iż organ odwoławczy, o czym była już mowa, czy to samodzielnie, czy to poprzez zlecenie określonych czynności dowodowych np. powtórzenia wizji w terenie i ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości, a także jego dalszego użytkowania pomimo wstrzymania postanowieniem, mógł podjąć próbę rozwiania nasuwających się wątpliwości, bez przedwczesnego, w ocenie Sądu, przekazania sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Zdaniem Sądu, na etapie postępowania bezpośrednio poprzedzającego wydanie zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ nie podjął wystarczających czynności dowodowych, mocą których mógł sprecyzować istotne okoliczności faktyczne sprawy i być może w efekcie wydać rozstrzygnięcie kończące sprawę merytorycznie. Ponadto Sąd zauważa, że w uzasadnieniu w rozstrzygnięcia organu II instancji brak jest pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ odwoławczy błędnie uznając, iż zachodzi potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej, uchylił się od obowiązku rozpoznania odwołania w całości i ustosunkowania się do sformułowanych w nim przez stronę zarzutów. Z powyższych przyczyn, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając zarzuty nr 1-4 sprzeciwu za uzasadnione, jednakże wyłączne w zakresie, w którym kwestionują uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznej oceny sprawy i podjęcia próby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jej istoty. O należnym zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł (wpis) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a