VII SA/Wa 1876/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego. oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...][...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Konserwator Zabytków, postanowieniem nr [...] z [...] marca 2016 r., odmówił uzgodnienia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W. oraz uzgodnił pozwolenie na remont balkonów, wykonanie nowego podestu dla usług od strony podwórza i frontu, wymianę kratek wentylacyjnych i rur spustowych, remont schodów zewnętrznych. Zakres planowanych prac został określony w projekcie pt. "Projekt budowlany docieplenia budynku wielorodzinnego przy [...][...] w W." z czerwca 2015 r., autorstwa Pracowni Projektowej G. P. S. G.. W uzasadnieniu postanowienia organ ochrony zabytków pierwszej instancji wskazał, że budynek przy [...] pochodzi z lat 50-tych XX wieku i mimo swojej powojennej proweniencji, doskonale komponuje się z zabudową przedwojenną występującą na [...]. Jest to obiekt o reprezentacyjnej lokalizacji i eksponowanych elewacjach, stanowiący istotny składnik założenia przestrzennego, jakim jest rejon Starego [...]. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków, zastosowanie 12-centymetrowej warstwy ocieplenia zewnętrznego spowoduje niekorzystną zmianę gabarytów i proporcji elewacji oraz całej bryły budynku wraz z detalami takimi jak np. charakterystyczne gzymsy, pilastry, attyka, czy głębokość glifów okiennych. Wprowadzenie zaproponowanych rozwiązań, poprzez uniformizację budynku i zatarcie jego cech indywidualnych przejawiających się w detalu architektonicznym (gzymsy, głębokość glifów okiennych), wpłynie negatywnie na obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...]. Organ pierwszej instancji wyraził również obawę, że ocieplenie elewacji w połączeniu z plastikową stolarką okienną, która już została zamontowana w obiekcie, może prowadzić do zaburzenia parametrów izolacyjno-cieplnych i w konsekwencji do zawilgocenia i zagrzybienia murów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy [...] w W. wnosząc o uzgodnienie robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku i wydanie zaleceń konserwatorskich oraz określenie zakresu dopuszczalnych zmian. Skarżąca wskazała, że obiekt wybudowany w 1953 r. nie spełnia wymagań energetycznych, a jego mieszkańcy ponoszą wysokie koszty ogrzewania budynku. Skarżąca podniosła, iż na terenie zespołu budowlanego i urbanistycznego "Osiedla [...]", ujętego w gminnej ewidencji zabytków, znajdują się budynki, które zostały docieplone styropianem w całości. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ pierwszej instancji słusznie wskazał na niekorzystny wpływ planowanej inwestycji na wartość zabytkową budynku przy [...]w W.. Zdaniem organu odwoławczego, prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku warstwą styropianu grubości 12 cm bez wątpienia doprowadzą do zniekształcenia proporcji bryły i elewacji ww. obiektu, w tym zbytniego zagłębienia otworów okiennych i drzwiowych. Zaburzone zostaną proporcje między płycinami z otworami okiennymi a wydatnie wysuniętymi pilastrami, przechodzącymi przez wszystkie kondygnacje budynku. Zniszczeniu ulegnie detal architektoniczny elewacji - delikatne uskokowe gzymsy na głowicach pilastrów w ostatniej kondygnacji, gzyms koronujący, schodkowe wysunięcie środkowej, zryzalitowanej części budynku oraz jego skrajnych brył, płyciny w pilastrach w sferze przyziemia. Odtworzenie oryginalnych elementów wystroju elewacji w warstwie styropianu może odbyć się jedynie kosztem zachwiania proporcji detalu, jego zubożenia, wypłaszczenia w jednych miejscach i nadmiernego uwydatnienia w innych. Organ odwoławczy uznał, że działanie takie stanowić będzie fałszowanie oryginalnej substancji zabytku i imitację we współczesnym, ahistorycznym materiale. W miejsce oryginalnego, historycznego wykończenia ścian zewnętrznych wprowadzona zostanie współczesna technologia w postaci styropianu i tynku na siatce. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodził się z organem pierwszej instancji, że akceptacja przedłożonego do uzgodnienia przez organ architektoniczno-budowlany projektu doprowadzi do zniszczenia wystroju elewacji i autentycznej substancji obiektu, uszczuplenia jego wartości zabytkowych i unifikacji budynku przy [...] ze współczesną zabudową. Odnosząc się do argumentów, iż na terenie osiedla [...], znajdują się ocieplone budynki, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia organów administracji są podejmowane w oparciu o każdorazową indywidualną ocenę stanu faktycznego i analizę stanu zachowania oryginalnej substancji zabytkowej. Dodał przy tym, że wskazane jako ocieplone styropianem budynki przy ul. [...] i [...], mają zdecydowanie skromniej opracowane elewacje, bez rozbudowanego detalu architektonicznego, a ponadto budynki te nie są indywidualnie ujęte w gminnej ewidencji zabytków [...]. Odnosząc się do kwestii częściowych przekształceń, jakim uległy budynki sąsiadujące z terenem omawianej inwestycji, organ odwoławczy uznał, że nie mogą one służyć za usprawiedliwienie dla dalszych niekorzystnych działań, degradujących wartość zabytku. Ponadto, w przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ I instancji słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, bowiem działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowego obiektu. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w W. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym dokonania analizy zapisów projektu budowlanego, dotyczących zastosowanych materiałów oraz przyszłej kolorystyki elewacji pod kątem zachowania istotnych parametrów architektonicznych budynku przy [...] w W., co w konsekwencji skutkowało poczynieniem uzgodnienia konserwatorskiego w sposób oderwany od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) i uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy konieczność zachowania oryginalnej substancji budynku ze względów ogólnospołecznych ma pierwszeństwo przed poprawą parametrów cieplnych budynku, bez uwzględnienia tego, czy dokonanie docieplenia nie będzie działaniem, które będzie zmierzało do realizacji celów, przewidzianych w art. 4 cyt. ustawy, w tym do zapobiegnięcia zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla zabytku. Skarżąca wskazała, że złożyła do akt sprawy projekt budowlany docieplenia budynku z czerwca 2015 r., który zawiera liczne rysunki techniczne, obrazujące wygląd wszystkich elewacji budynku przy [...] w W.. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe rysunki pozwalają na odtworzenie wyglądu elewacji po przeprowadzonych pracach budowlanych, a ich analiza nie pozwala na przyjęcie (przynajmniej bez poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych), że w wyniku docieplenia budynku warstwą styropianu o grubości 12 cm, w ogóle nastąpi zniekształcenie proporcji bryły i elewacji, a jeżeli będzie miało miejsce, że doprowadzi do zniszczenia detalu architektonicznego elewacji, co w konsekwencji prowadzić będzie do fałszowania oryginalnej substancji zabytku. Skarżąca podkreśliła, że organ wyższego stopnia rozpoznając sprawę dysponował wiedzą, że w budynku przy [...], pod względem architektonicznym bliźniaczym, doszło do ocieplenia warstwą styropianu ścian szczytowych, które także zawierają detale w postaci pilastrów przechodzących przez wszystkie kondygnacje, gzymsów uskokowych na ich głowicach oraz gzymsu koronującego. Analiza wyglądu docieplonych elewacji budynku przy [...] pozwalałaby zatem na częściowe chociażby ustalenie, czy faktycznie wykonanie prac objętych wnioskiem w budynku przy [...] prowadziłoby do tak negatywnych skutków w sferze architektonicznej. Skarżąca zarzuciła również, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji znalazło się stwierdzenie, iż w wyniku planowanych prac może dojść do zaburzenia parametrów izolacyjno-cieplnych budynku, w tym do zawilgocenia i zagrzybienia murów, zaś organ wyższego stopnia w żadnej mierze nie dokonał oceny prawidłowości ustaleń w tym zakresie mimo, że nie mają one jakiegokolwiek odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie skarżącej, dokonanie pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego w zakresie docieplenia elewacji budynku umożliwi trwałe zachowanie zabytku przy jednoczesnej minimalizacji zagrożeń dla jego wartości. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...]w W., kwestionującego postanowienie nr [...][...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r. w części odmawiającej uzgodnienia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z powołanym art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten obecne brzmienie uzyskał z chwilą wejścia w życie - z dniem 5 czerwca 2010 r. - ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75 poz. 474). Jak wynika z akt postępowania, budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...] na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] W.. Stąd też konieczność uzyskania pozytywnego uzgodnienia organu konserwatorskiego dla robót budowlanych polegających na ociepleniu ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku warstwą styropianu grubości 12 cm. Sad podziela argumentację organów konserwatorskich, iż wykonanie wnioskowanych prac będzie miało niekorzystny wpływ na wartość zabytkową budynku przy [...] w W. Prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku warstwą styropianu grubości 12 cm doprowadzą do zniekształcenia proporcji bryły i elewacji ww. obiektu, w tym zbytniego zagłębienia otworów okiennych i drzwiowych. Zaburzone zostaną proporcje między płycinami z otworami okiennymi, a wydatnie wysuniętymi pilastrami, przechodzącymi przez wszystkie kondygnacje budynku. Zniszczeniu ulegnie detal architektoniczny elewacji - delikatne uskokowe gzymsy na głowicach pilastrów w ostatniej kondygnacji, gzyms koronujący, schodkowe wysunięcie środkowej, zryzalitowanej części budynku oraz jego skrajnych brył, płyciny w pilastrach w sferze przyziemia. Proponowane odtworzenie oryginalnych elementów wystroju elewacji w warstwie styropianu może odbyć się jedynie kosztem zachwiania proporcji detalu. Planowane prace prowadziłyby do naruszenia kompozycji elewacji i przyczyniłyby się do zatarcia cech stylowych zabytku. Zdaniem Sądu, Prezydent [...] oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali szczegółowej i wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem w celu ustalenia, czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż szczególnie cenne dla wartości historycznych i naukowych danego budynku są obiekty zachowane w swym pierwotnym kształcie wraz z detalem architektonicznym. Za jedną z głównych wartości zabytku uznaje się jego autentyzm i oryginalność. Tak rozumiana ochrona byłaby fikcyjna w sytuacji zezwolenia na zastąpienie oryginalnych detali architektonicznych czy proporcji elewacji budynku nowymi elementami styropianowymi, zwłaszcza ,że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach50-tych XX wieku w tradycyjnej technologii przy użyciu cegły pełnej, a stan zachowania ścian zewnętrznych i całej elewacji, pomimo wymiany okien na okna w technologii PCV jest oceniany przez organy jako dobry. Należy podkreślić, iż działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowych budynku , nie mogą, wbrew twierdzeniom skargi, stanowić wartości nadrzędnych wobec interesu społecznego jakim jest ochrona zabytku. Z tych względów za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). Wskazać również należy, że docieplenie właściciele budynku mogą zrealizować w oparciu o inne dostępne sposoby niż przewidywany przez nich sposób zakłócający wygląd zewnętrzny budynku. Należy rozważyć czy dopuszczalne jest zastosowanie wewnętrznych systemów dociepleń, czy też użycie tynków termoizolacyjnych na bazie perlitu, z poszanowaniem wartości historycznych i architektonicznych mających na celu ich utrwalenie z jednoczesnym uwzględnieniem interesów członków wspólnoty mieszkaniowej. Sąd wskazuje również, że ani organ ani Sąd rozpoznający skargę na jego decyzję nie mógł brać pod uwagę faktu docieplenia innych budynków w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem skarżących. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była bowiem ocena legalności tamtych robót budowlanych, które mogą stanowić samowolę lub doszło do nich za zgodą organu konserwatorskiego pod rządem innych przepisów prawa. Tym niemniej organ odwoławczy wyjaśnił, iż budynki przy ul. [...] i [...] mają zdecydowanie skromniej opracowane elewacje bez rozbudowanego elementu architektonicznego. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, nie stanowi o zaniechaniu analizy całego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu został zebrany w sposób wszechstronny i wystarczający do rozpoznania sprawy. A więc bez naruszenia zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.