VII SA/Wa 1879/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. ,znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania PPHU "[...]" Sp. J. – [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r., znak: [...]; stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU "[...]" Sp. J. - [...] pozwolenia na budowę dwóch hal magazynowych, dwóch chłodni magazynowych, muru oporowego - rampy wyładowczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek S. P., nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU "[...]" Sp. J. - [...] pozwolenia na budowę dwóch hal magazynowych, dwóch chłodni magazynowych, muru oporowego -rampy wyładowczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzje, zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Wydano ją niezgodnie z decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1995r., bowiem ta dotyczyła jednej hali magazynowej. Inwestor nie złożył oświadczenia, co do posiadania prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W decyzji zawarto niedopuszczalny zapis, że obszar oddziaływania obiektu nie dotyczy decyzji. Decyzję pozwolenia na budowę wydano podmiotowi, który nie mógł być stroną postępowania administracyjnego, dopiero z dniem 25 września 2003r., wszedł w życie przepis art. 33¹ Kodeksu Cywilnego na podstawie, którego spółka jawna mogła być stroną postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem organu pierwszej instancji inwestycja wymagała raportu oddziaływania stanowiła rozbudowę istniejącej już inwestycji, ale ta przesłanka mogła być skutecznie podnoszona na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez PPHU "[...]" Sp. J. - [...] zapadła zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; udzielała pozwolenia na budowę m. in. na działce o nr ew. [...], która nie została umieszczona w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Jednakże z akt sprawy wynika, że inwestor był użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia z dnia 15 września 2003r. Ponadto od dnia 11 lutego 2004r. PPHU "[...]" Sp. J. - [...] jest właścicielem działki nr ew. [...]. Zdaniem organu, oczywiste naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje jednak skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, zatem nie może być oceniane, jako rażące. Podobnie, nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; nie może stanowić podstawy do uznania, że w sposób rażący naruszyła ona przepisy prawa w tym § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003r., nr 120, poz. 1129), a związany z tym uchybieniem brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę podmiotowi, który nie mógł być stroną postępowania administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w weryfikowanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., wymieniono nazwiska wspólników spółki jawnej PPHU "[...]", ponadto Spółka trzy dni po wydaniu na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskała osobowość prawną. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; została wydana, zatem na rzecz wspólników w/w Spółki i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu, ponieważ organ wojewódzki nie wziął pod uwagę, że w obiegu prawnym występowały dwie decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002r., znak: [...]; ustalająca warunki zabudowy zagospodarowania terenu dla budowy hali magazynowej oraz decyzja z dnia [...] maja 2003r. znak: [...]; ustalająca warunki zabudowy dla kolejnej hali magazynowej, kompleksu 8 chłodni segmentowych, przebudowy sieci gazowej, utwardzenia placów manewrowych, muru oporowego - rampy wyładowczej. Ocena prawidłowości w/w inwestycji powinna być dokonana przy uwzględnieniu obu rozstrzygnięć ustalających warunki zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że organ wojewódzki nie uwzględnił, że Wójt Gminy [...] weryfikowaną decyzją z dnia [...] września 2003. nr [...]. znak: [...]: zatwierdził projekt budowlany, pomimo, że jeden z obiektów objętych pozwoleniem na budowę nie został umieszczony na projekcie zagospodarowania terenu, lecz na odrębnej mapie Wymaga, zatem ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi dotyczące usytuowania budynków, a w szczególności wynikające z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej (dział VI rozporządzenia Ministra Infrastruktur) z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690). Ponadto należy wyjaśnić, czy projektowane obiekty wykreślone na odrębnych podkładach mapowych nie kolidują ze sobą, a więc czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest wykonalna i możliwe jest korzystanie z w/w budynków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzenie w w/w zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ drugiej instancji, prowadziłoby do naruszenia podstawowej dla polskiego prawa administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł S. P., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący w obszernej skardze przedstawił przebieg postępowania. Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Wskazał, że inwestor nie przedstawił kompletnego projektu budowlanego, nie złożył kompletnego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przedstawiona obecnie umowa użyczenia tego nie potwierdza. Brak określenia obszaru oddziaływania inwestycji stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Decyzję o pozwolenia na budowę wydano na rzecz nieuprawnionego podmiotu i interpretacja organu drugiej instancji jest manipulacją. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzji jest chybiona, bowiem organ drugiej instancji bez naruszenia zasady opisanej w art. 15 k.p.a. mógł rozpoznać sprawę. Usytuowanie dwu hal nie narusza żadnych przepisów, bowiem inwestor zakończył budowę i nie ma sprzeciwu organów po zawiadomieniu, że zamierza przystąpić do ich użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz.1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rzeczą tutejszego Sądu, było, zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może, więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz.). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 136 przyjmuje, jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy może, zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa procesowego, w tym, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92). Konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. Często, bowiem wystarczającym do ustalenia nieznanej, a ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, jest podjęcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do ustalenia tego faktu, i zwrócenie się o tę informację do organu I instancji, lub innego podmiotu, a zakres tych działań niewątpliwie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie merytorycznej decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto miał możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego także ze zleceniem postępowania organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznanie niniejszej sprawy w jej całokształcie przez organ drugiej instancji jest jego ustawowym obowiązkiem. Powoływana przez Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego zasada, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne - art. 15 k.p.a. - stanowi, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być, bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa ta sama, pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.).. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie wszystkie uchybienia, jakimi dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja stanowią rażące, zatem kwalifikowane naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ). I tak nie stanowi rażącego naruszenia prawa to, że wydano decyzję o pozwolenia na budowę m.in. na działce o nr ew. [...], która nie została umieszczona w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy od dnia 11 lutego 2004r., inwestor jest właścicielem działki nr ew. [...]. Takie naruszenie prawa nie wywołuje skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Podobnie, brak prawidłowego określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; nie może stanowić podstawy do uznania, że w sposób rażący naruszyła ona przepisy prawa. Podnoszony przez skarżącego brak udziału w postępowaniu bez własnej winy w charakterze strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, nie ma racji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...], znak: [...]; została wydana na rzecz wspólników w/w Spółki, decyzja wydana została na rzecz Spółki jawnej. W okolicznościach sprawy przyjąć można jednak, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie, dopiero od wprowadzenia do kodeksu cywilnego przepisu art. 33¹ - na podstawie art. 8 § 1ustawy z dnia 15 września 2000r., - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz.1037 ze zm.), spółka jawna może być stroną postępowania administracyjnego (w związku z art. 29 k.p.a. i art. 33¹ k.c.), ale przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę wydana została 22 września 2003r., zatem odpowiada zasadzie ustawowej, która weszła w życie z dniem 25 września 2003r. Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbada, czy projekt budowlany został opracowany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i mógł zostać zatwierdzony w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności, czy w dacie wydawania decyzji istniał projekt architektoniczny i odpowiadający mu projekt zagospodarowania terenu, który obejmował obiekty zatwierdzone następnie decyzją o pozwoleniu na budowę. Ewentualne uchybienia organ rozważy w kategorii rażącego naruszenia prawa. Ponadto rzeczą organ II instancji będzie dokonanie oceny, czy organ wydający decyzję pozwolenia na budowę dysponował wymaganymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Organ wyjaśni, czy w obiegu prawnym pozostawała decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002r., znak: [...]; ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali magazynowej, czy zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę usytuowanie hali odpowiada przewidzianym tam warunkom - dz. [...], [...] . Z urzędu Sąd podnosi, że okolicznością istotną dla zbadania zgodności z prawem, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę, jest wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności wykonania części inwestycji jeszcze przed wydaniem tej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, zatem ta decyzja nie może być wydana w odniesieniu do obiektu, już wybudowanego lub przy którym roboty rozpoczęto. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145§1 pkt1 lit. a, c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.