VII SA/Wa 1879/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. W. i G. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., znak [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej: "kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), dalej: "specustawa", po rozparzeniu odwołań złożonych przez J. K. i T. K., A. S. i Z. S. oraz L. W. i G. S., od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] odcinek [...]-[...]-[...], zadanie nr [...]: odcinek od węzła "[...]" do węzła "[...]" wraz z włączeniem do drogi [...]-[...], zadanie nr [...]: odcinek węzeł "[...]" bez węzła do km 21+250" – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z wnioskiem z dnia [...]lipca 2011 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który działając na podstawie art. 11 a ust. 1 specustawy, wystąpił do Wojewody [...]o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi [...] odcinek [...]-[...]-[...], zadanie nr [...]: odcinek węzeł "[...]" - węzeł "[...]" z włączeniem do drogi [...]-[...], podzadanie [...]: odcinek węzeł "[...]" (bez węzła) - km 21 +250. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 kpa oraz art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 specustawy, udzielił zezwolenia na powyższą inwestycję, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając odwołania Minister podkreślił, że skoro zaskarżona decyzja zapadła na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to doręczenie tej decyzji również nastąpiło w sposób szczególny w tej ustawie przewidziany. Wojewoda [...] zgodnie z ww. art. 11f ust. 3 specustawy doręczył swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r.; na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie; na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...]od dnia [...]grudnia 2011 r. przez okres [...]dni oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie; na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od [...] do [...]grudnia 2011 r.; na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, a także w prasie lokalnej w [...]wydaniu "[...]" z dnia [...]grudnia 2011 r. Natomiast dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości organ pierwszej instancji poinformował ponadto o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Organ podkreślił, że wysłanie zawiadomienia stanowi jedynie czynność formalno-techniczną, mającą na celu poinformowanie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. Doręczenie decyzji następuje natomiast w drodze obwieszczenia. Organ II instancji wskazał, że obwieszczenie zostało najpóźniej ogłoszone w dniu [...]grudnia 2011 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 kpa czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., upłynął w dniu [...]grudnia 2011 r. Zatem termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji upłynął w dniu [...]stycznia 2012 r. Natomiast odwołanie J. K. i T. K. z dnia [...]stycznia 2012 r., zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...]stycznia 2012 r., odwołanie A. S. i Z. S. z dnia [...]stycznia 2012 r. złożono osobiście w [...]Urzędzie Wojewódzkim w [...]w dniu [...]stycznia 2012 r., a odwołanie L. W. i G. S. z dnia [...]stycznia 2012 r. złożono osobiście w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]w tym samym dniu, a więc zostały one wniesione z uchybieniem terminu określonym w art. 129 § 2 kpa. Organ zauważył również, że do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. W. i G. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podnieśli, że 15-dniowy termin złożenia odwołania został spowodowany błędną informacją pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w [...], która podała, że odwołanie należy złożyć do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Skarżący wskazali, że w tej sprawie złożyli odrębną skargę do Wojewody [...]. Skarżący podnieśli również, że Minister przekroczył termin udzielenia odpowiedzi o kilka miesięcy. Skarżący w skardze wskazali, że ich celem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwagi na fakt, że inwestycja ma być zrealizowana w odległości kilku metrów od okien ich mieszkania. Skarżący wnieśli również o wykupienie przez inwestora całej nieruchomości nr [...], zaznaczając jednocześnie, że z takim wnioskiem wystąpili bezskutecznie do GDDKiA oddział w [...], biur projektowych i innych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]maja 2012r., znak [...], mocą którego organ stwierdził, iż odwołanie J. K. i T. K., A. S. i Z. S. oraz L. W. i G. S. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] odcinek [...]-[...]-[...], zadanie nr [...]: odcinek od węzła "[...]" do węzła "[...]" wraz z włączeniem do drogi [...]-[...], zadanie nr [...]: odcinek węzeł "[...]" bez węzła do km 21+250", zostało wniesione z uchybieniem terminu. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie, jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa, a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060). Decyzja Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2011 r. podlegała doręczeniu, poza określonymi podmiotami wskazanymi w decyzji, w trybie publicznego ogłoszenia uregulowanego w art. 49 kpa. Zgodnie z treścią tego artykułu, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (...) w tych wypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. Oznacza to, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Artykuł 49 kpa tworzy pewną fikcję doręczenia. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że wojewoda zawiadamia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń umieszczanych na tablicy ogłoszeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda [...]zgodnie z ww. art. 11f ust. 3 specustawy doręczył swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r.; na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie; na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...]od dnia [...]grudnia 2011 r. przez okres [...]dni oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie; na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od [...] do [...]grudnia 2011 r.; na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]w dniach od [...]do [...]grudnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, a także w prasie lokalnej w [...]wydaniu "[...]" z dnia [...]grudnia 2011 r. Natomiast dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości organ pierwszej instancji poinformował ponadto o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W przedmiotowej sprawie najpóźniejszym dniem publikacji obwieszenia o wydaniu decyzji był dzień [...]grudnia 2011 r. Tym samym decyzja Wojewody [...]została doręczona w dniu [...]grudnia 2011 r., a zatem od tej daty biegł też czternastodniowy termin na złożenie odwołania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]upływał więc w dniu [...]stycznia 2012 r. Tymczasem odwołanie skarżących L. W. i G. S. z dnia [...]stycznia 2012 r. złożono osobiście w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]w tym samym dniu, tj. [...]stycznia 2012 r. Z powyższego więc bezspornie wynika, iż odwołanie, zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, zgodnie z którym, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia je ogłoszenia stronie. Tym samym rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarte w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za odpowiadające prawu. Odnosząc się do podniesionego skardze faktu, że 15-dniowy termin złożenia odwołania został spowodowany błędną informacją pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w [...]należy wskazać, iż błędnie udzielona informacja o terminie w jakim można wnieść odwołanie nie ma znaczenia dla zachowania terminu. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 4 specustawy zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wyłącznie informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Decyzja organu I instancji zawiera natomiast prawidłowe pouczenie dla stron o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia tj. odwołania do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Wojewody w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Jednocześnie wskazano, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przy dochowaniu należytej staranności skarżący mogli zatem zapoznać się z ww. zawartym w decyzji pouczeniem i wnieść odwołanie z zachowaniem terminu, który upłynął w dniu [...]stycznia 2012 r., a więc dzień przed złożeniem przez skarżących odwołania. Również błędne poinformowanie skarżących, że odwołanie należy złożyć do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie ma znaczenia, ponieważ zgodnie z art., 65 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Natomiast podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii formalnej – terminu wniesienia odwołania, Sąd nie może odnieść się merytorycznie do poruszonych w skardze kwestii odległości w jakiej ma być realizowania inwestycja od okien mieszkania skarżących oraz wykupu nieruchomości nr [...]. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie żądanie właściciela nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 137/07). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.