VII SA/Wa 1879/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Klasztoru z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru o ponowne rozpatrzenie strawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia, na wniosek Klasztoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "W." sp. z o.o. w W. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, kanalizacji opadowej i sanitarnej, centralnego ogrzewania, wody lodowej, wentylacji mechanicznej, telekomunikacyjnej, gazowej oraz budową wewnętrznej stacji transformatorowej, na działkach nr ewid. [...]i [...], przy ul. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek Klasztoru nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2009 r. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]. Podaniem z dnia 24 marca 2015 r. Klasztor ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r. Powołując się na art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ wyjaśnił, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2009 r. prowadzone było postępowanie z wniosku Klasztoru które zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2009 r. Mając powyższe na uwadze organ stanął na stanowisku, że ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy co do meritum jest niedopuszczalne. Skoro tak, to zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił nadto, że ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zażalenia pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Na koniec organ zauważył, że toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej Klasztoru od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/13 oddalającego skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek Klasztoru, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2015 r. wniósł Klasztoru z siedzibą w K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 a kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie istnieją przyczyny, dla których postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte; - art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 16 kpa, poprzez bezzasadne uznanie, że skoro przedmiotowy wniosek dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to wykluczone jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a jednocześnie pominięcie, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują wyłączenia możliwości ponownego rozpoznania sprawy w szczególności w sytuacji, gdy w sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności rzutujące na zgodność z prawem wydanego orzeczenia, podczas gdy we wniosku z dnia 13 maja 2015 r. przytoczone zostały nowe fakty i okoliczności o istotnym i wiążącym organ znaczeniu dla sprawy, a zatem od strony przedmiotowej postępowanie to nie jest objęte res iudicata; - art. 157 § 2 kpa, poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania, mimo iż oczywistym jest, że zaskarżona decyzja (tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) jest obarczoną ciężką wadą powodującą jej nieważność; - rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., podczas gdy decyzje te rażąco naruszają prawo z uwagi na udzielenie pozwolenia budowlanego w oparciu o nieważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - a także naruszenie art. 6 kpa oraz art. 8 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt: II OSK 2955/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/13 oddalający skargę Klasztoru na postanowienie organu z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego błędne jest stanowisko organu, jakoby wykluczone było ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej, podczas gdy przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują wyłączenia możliwości ponownego jej rozpoznania w szczególności w sytuacji, gdy w sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności rzutujące na zgodność z prawem wydanego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2009 r. stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 kpa, jest ponowne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Podkreślić należy, że wypływająca z art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el). Dla stwierdzenia, że nastąpiło – bądź w wyniku wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy może nastąpić naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zaś tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego podkreślić należy, że musi on być brany pod uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1895/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006 r., s. 747-748; R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2015 r., komentarz do art. 156, Legalis/el.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący już kilkukrotnie występował do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "W." sp. z o.o. w W. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi oraz budową wewnętrznej stacji transformatorowej, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w K.. Powyższe ustalenie może prowadzić tylko do jednego wniosku, że mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i taki wniosek słusznie organ wyciągnął. Jednakże dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 kpa wymagane jest, co zostało wskazane powyżej, ustalenie również tożsamości przedmiotowej. Z pisma z dnia 12 maja 2015 r. stanowiącego uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że skarżący przyczyny stwierdzenia nieważności upatruje w fakcie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Klasztor wyraźnie już wskazał, że jego zdaniem stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest w tym przypadku przesłanką umożliwiającą wszczęcie kolejnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na której oparto następnie pozwolenie na budowę zdecydowanie stanowi istotną okoliczność dla oceny tożsamości przedmiotowej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę już rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domagał się Klasztor we wniosku z dnia 24 marca 2015 r. W tym miejscu należy wskazać, że kilkukrotne występowanie skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje konieczność sprawdzenia, czy wskazywane we wnioskach okoliczności, zdaniem skarżącego uzasadniające stwierdzenie nieważności, są tożsame z tymi powołanymi we wniosku z dnia 24 marca 2015 r., a więc wniosku, który zainicjował obecnie kontrolowane postępowanie. Chronologicznie pierwsze z postępowań o stwierdzenie nieważności zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. którą została utrzymana w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiająca stwierdzenia, na wniosek Klasztoru z siedzibą w K., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Oznacza to, że skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana dnia [...] sierpnia 2012 r., czyli już po wydaniu ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., to fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z oczywistych przyczyn nie mógł być przedmiotem oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzonym wcześniej postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Co z kolei oznacza, że między tymi sprawami nie doszło do tożsamości przedmiotowej. Kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności było prowadzone na wniosek z dnia 21 listopada 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek Klasztoru, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały utrzymane w mocy po oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/13. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2955/13 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2022/15 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że we wniosku Klasztoru z dnia 21 listopada 2012 r. zostały wskazane jako podstawy uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę: podjęcie uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 oraz stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę. Porównanie wskazanych przez skarżącego podstaw stwierdzenia nieważności zawartych we wniosku z dnia 21 listopada 2012 r. i podstaw wskazanych we wniosku inicjującym obecnie kontrolowane postępowanie prowadzi do wniosku, że są one identyczne. Oznacza to że doszło do tożsamości stanów faktycznych, a zatem skoro na skutek powołania tych samych podstaw już wcześniej organ orzekał, to nie jest możliwe ponowne ich rozpatrywanie. Oznacza to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Na marginesie należy zaznaczyć, że co prawda uzasadnienie postanowienia organu jest lakoniczne, jednakże nie zmienia to faktu, iż rozstrzygnięcie jest jak najbardziej prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.