VII SA/Wa 1881/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. O. jest postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie własne tego organu z [...] maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia pracownika Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, tj. J. O., za lata 2009-2010. Postępowanie, w wyniku którego zapadło zaskarżone postanowienie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z 24 maja 2010 r. W piśmie tym skarżący zwrócił się do Ministra Rozwoju Regionalnego z prośbą o wydanie zaświadczenia wskazującego w jakim zakresie podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków UE jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (w skrócie IZ POIiŚ) w latach 2009-2010 (w rozbiciu na te lata). Jednocześnie skarżący w omawianym piśmie zwrócił się o wskazanie kwot otrzymanych z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim w ww. latach. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że zaświadczenie jest mu niezbędne w celu ubiegania się o zwrot podatku od osób fizycznych. Wskazał przy tym na przepis art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Postanowieniem z [...] maja 2011 r. znak: [...] Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 219 w zw. z art. 126 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia pracownika Ministerstwa Rozwoju Regionalnego – wnioskodawcy J. O., za lata 2009-2010, w trybie art. 217 k.p.a., z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, że J. O. wiąże stosunek pracy z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, a nie z Ministrem Rozwoju Regionalnego. Prośba o wydanie zaświadczenia jest związana ze stosunkiem pracy. Na podstawie art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 277, poz. 1505, ze zm.) wszystkie czynności z zakresu prawa pracy dokonuje dyrektor generalny, a nie minister, o czym wnioskodawca wiedział występując dotychczas o wydanie zaświadczenia w ww. przedmiocie do Dyrektora Generalnego MRR. W konsekwencji Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, że żądanie skierowane pod jego adresem o wydanie zaświadczenia należy uznać za wadliwe. Minister Rozwoju Regionalnego jako organ administracji publicznej nie prowadzi bowiem ewidencji, ani rejestrów, jak też nie jest w posiadaniu innych danych pracowniczych, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie. Minister wskazał, że takimi danymi dysponuje Dyrektor Generalny Ministerstwa. Natomiast Minister Rozwoju Regionalnego dysponuje danymi związanymi z realizacją programów operacyjnych jako Instytucja Zarządzająca, a nie sam w sobie organ administracji publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. O. wniósł o powtórne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał, że nie neguje faktu, iż jego wniosek dotyczy kwestii związanej z pozostawaniem w zatrudnieniu w urzędzie obsługującym Ministra Rozwoju Regionalnego, ale nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego postanowienie, iż Minister realizując funkcje instytucji zarządzającej programami operacyjnymi i dysponując z tego tytułu danymi, w odniesieniu do których wniósł o wydanie zaświadczenia, nie dysponuje jednocześnie tymi danymi jako organ administracji publicznej i z tego względu nie może wnioskowanego zaświadczenia wydać. Rozwijając powyższe wnioskodawca wskazał, że Minister Rozwoju Regionalnego, jako organ administracji publicznej, zgodnie ze Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013, pełni w działaniu 1.1 rolę Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Certyfikującej. Realizuje w związku z tym zadania związane z wydatkowaniem środków europejskich, w tym zadania w zakresie refundacji z tych środków wynagrodzeń pracowniczych w MRR. Nie działa w tym zakresie jako pracodawca, a jako organ prowadzący działalność o charakterze administracyjnym, regulowaną przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także innymi aktami prawnymi. Przetwarza więc określone dane, w tym dane objęte wnioskiem, nie jako pracodawca, a jako organ administracji publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju Regionalnego wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu orzeczenia Minister Rozwoju Regionalnego podtrzymał dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko o braku podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Minister podniósł, iż jako organ administracji publicznej nie jest właściwy w sprawie, bowiem wydanie zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia nie leży w jego gestii (ze względu na rzeczowy zakres działania organu), jest to sprawa związana ze stosunkiem pracy, a dane pracownicze mają charakter cywilno-prawny, a nie administracyjno-prawny. Następnie, Minister podał, że oczekiwane przez wnioskodawcę dane nie są w posiadaniu organu administracji publicznej. Minister nie posiada szczegółowych informacji, w jakim stopniu wynagrodzenie danego i konkretnego pracownika (wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne) jest refundowane przez Komisję Europejską do budżetu państwa. Zwroty środków przez Komisję Europejską obejmują kwoty globalne refundacji z różnych tytułów. Jako kolejną okoliczność Minister Rozwoju Regionalnego podniósł fakt, iż nie prowadzi sam ewidencji ani rejestrów, jak też nie jest w posiadaniu innych danych, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o konkretnym fakcie, tj. o dokonywanych refundacjach z Komisji Europejskiej na rzecz pracownika Ministerstwa Rozwoju Regionalnego – J. O. jak i każdego innego pracownika tego resortu. Minister dodał w tym miejscu, że Komisja Europejska dokonuje refundacji kwoty wnioskowanej w ujęciu zagregowanym wg wskaźnika określonego w programie operacyjnym dla osi priorytetowych, wynoszącego 85 % na podstawie zbiorczego Poświadczenia i Deklaracji Wydatków oraz Wniosku o płatność bezpośrednio na rachunek programowy zarządzany przez Ministerstwo Finansów, które z kolei przekazuje otrzymaną refundację na dochody budżetu państwa. Wydanie zatem zaświadczenia o żądanej treści nie mieściłoby się w pojęciu faktu, a tym bardziej w pojęciu stanu prawnego w rozumieniu art. 217 k.p.a. Minister podał przy tym, że przy pomocy zaświadczenia organ stwierdza to, co mu wiadome w dacie wydania zaświadczenia. Zaświadczeniem nie rozstrzyga się żadnej sprawy, ani też nie ustala się stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] czerwca 2011 r. znak jw. skarżący - J. O. wniósł o jego uchylenie i zobowiązanie organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści oraz art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego wydanie wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, a dodatkowo przedstawił procedurę refundowania wynagrodzeń pracowniczych ze środków unijnych, w ramach POPT 2007-2013 wskazując na dokumenty w tej procedurze wytwarzane i podnosząc, że organ przeprowadził w sprawie nieadekwatne postępowanie wyjaśniające, bo z pominięciem aktów prawnych i dokumentów systemowych regulujących zasady współfinansowania ze środków unijnych wydatków na wynagrodzenia pracownicze w ramach ww. Programu. Treść tych aktów i dokumentów w sposób jednoznaczny wskazuje, że Minister Rozwoju Regionalnego powinien dysponować informacjami pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub – w przypadku uznania skargi za dopuszczalną, o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych powodów, dla których należałoby co najmniej uchylić zaskarżone postanowienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było orzeczenie Ministra Rozwoju Regionalnego wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest zasadne, zgodne z przepisami prawa. Kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", począwszy od art. 217. Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1). W niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 24 maja 2010 r. decydujące znaczenie miał przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 stanowiący jego doprecyzowanie. Skarżący, wnosząc o wydanie zaświadczenia, nie wskazał bowiem na żaden przepis prawa, w związku z którym domaga się zaświadczenia (i który przewidywałby konieczność wydania takiego zaświadczenia). Powołał się natomiast na interes prawny w uzyskaniu przez niego wnioskowanego zaświadczenia podnosząc, iż zaświadczenie o żądanej treści jest mu konieczne dla celów podatkowych. To zaś oznacza, że analizując sprawę należało ustalić, czy w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. interpretowany łącznie z art. 218 tej ustawy, Minister Rozwoju Regionalnego obowiązany był wydać żądane przez skarżącego zaświadczenie, a więc czy dysponował danymi pozwalającymi mu na pozytywne załatwienie tego żądania. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia o wysokości (jak wskazał w osnowie wniosku) wynagrodzenia pracownika IZ POIiŚ zrefundowanego przez UE w latach 2009-2010. Następnie, podał we wniosku, iż prosi o zaświadczenie wskazuje w jakim zakresie (stopa procentowa oraz wysokość) podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków unijnych jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej ww. Programem w latach 2009-2010, w rozbiciu na te lata. Zgodnie z żądaniem, w zaświadczeniu miałyby zostać określone również kwoty otrzymane przez wnioskodawcę z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim (wynagrodzenie chorobowe) w ww. latach. Dostrzegając treść żądania skarżącego zauważyć w tym miejscu należy, iż wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest możliwe o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. W myśl bowiem art. 218 § 1 k.p.a. (precyzującego powyższy przepis), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W ocenie Sądu "dane" te nie obejmują okoliczności, które wymagają ustalenia. W istocie zaświadczenie, stanowiące dokument urzędowy, zawierać może jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu (z uwagi na przykład na istotę jego działalności), organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia - nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie może wydać czegoś, czego nie posiada. Taka sytuacja występowała -w ocenie Sądu- w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żądał skarżący, nie pozostają w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego. Nie wynikają one z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ. Nie mogą być też traktowane jako "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu". Przede wszystkim podnieść należy, że dane wymagane przez skarżącego odnoszą się do wynagrodzenia za pracę, a więc niewątpliwie związane są ze stosunkiem pracy, który łączy wnioskodawcę z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Wszystkie zaś czynności z zakresu prawa pracy dokonuje Dyrektor Generalny Ministerstwa, a nie Minister. Ten pierwszy jest też w posiadaniu wszelkich danych związanych ze stosunkiem pracy, czy też wynikających ze stosunku pracy. Stanowi o tym art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), zgodnie z którym dyrektor generalny urzędu dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizuje politykę personalną. Już z tego tylko powodu żądanie skarżącego nie mogło być przez Ministra pozytywnie załatwione. Jednocześnie Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż z uwagi na charakter danych wymaganych przez skarżącego nie znalazł postaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd działając na skutek skargi J. O. kontrolował akt administracyjny wydany w oparciu o art. 219 k.p.a., tj. postanowienie o charakterze zaskarżalnym, a tego rodzaju orzeczenia podlega kognicji sądów administracyjnych, na mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanego postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego podnieść należy, że jest one prawidłowe także z tego względu (i niezależnie od powyżej przedstawionego argumentu), iż wymagane przez skarżącego dane nie pozostawały w dyspozycji Ministra i nie mogły być ustalone przez ten organ na skutek postępowania przeprowadzonego w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. i z uwzględnieniem aktów prawnych, i dokumentacji jaką dysponuje Minister z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej programami operacyjnymi. Minister Rozwoju Regionalnego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyraźnie wskazał, iż nie posiada informacji o jednostkowych refundacjach ze strony Komisji Europejskiej wynagrodzeń pracowników zaangażowanych we wdrożenie funduszy strukturalnych. Wskazał, iż w tym zakresie nie są też prowadzone ewidencje, rejestry czy jakakolwiek dokumentacja, która pozwalałaby na zidentyfikowanie i przypisanie kwot refundowanych do konkretnego pracownika. Wyjaśnił, że rozliczenia z ww. tytułu mają postać globalną. W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo wskazał, że skarżący jest pracownikiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, a jego wynagrodzenie jest finansowane z budżetu państwa, a nie z budżetu Komisji Europejskiej. Fakt ten ma ogromne znaczenie, bowiem to z tego powodu Komisja Europejska rozlicza się z budżetem państwa globalnie, a nie jednostkowo. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wywiódł w skardze, iż organ ten jest w stanie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić (z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej i certyfikującej programami operacyjnymi) interesujące go dane. Pogląd wyrażony przez skarżącego w skardze, w kontekście art. 218 § 2 k.p.a. nie zasługuje jednak -w okolicznościach sprawy- na akceptację. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że stosownie do treści ww. art. 218 § 2, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W wyroku z 8 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 104/09) NSA zauważył, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie przewidziane w cyt. powyżej art. 218 ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż postępowanie wyjaśniające -jakiego domaga się skarżący- znacznie wykraczałoby poza ramy postępowania przewidzianego w ww. art. 218 (na co wyraźnie wskazuje treść skargi i przedstawiona w niej procedura refundowania wynagrodzeń pracowniczych ze środków unijnych, w ramach POPT 2007-2013), i w efekcie prowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności, tj. takich, którymi organ do tej pory nie dysponował. Tymczasem, w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 nie ma miejsca (ani czasu, z uwagi na brzmienie art. 217 § 3 k.p.a.), na dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Nie temu też to postępowanie służy. Konkludując, Minister Rozwoju Regionalnego wydał -w ocenie Sądu- prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, gdyż nie dysponował danymi, które miałby potwierdzić zaświadczeniem. Skoro zaś nie dysponował informacjami, o które zwrócił się skarżący (także z tego względu, że dotyczyły one stosunku pracy, a więc pozostawały poza zakresem działania organu), to nie mógł prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, w oparciu o art. 218 § 2. Postępowanie, o którym mowa w tym przepisie ma tylko uzupełniać wiedzę na temat danych znajdujących się już w posiadaniu organu, a nie prowadzić do ich ustalenia. W przeciwnym razie wydane zaświadczenie stanowiłoby przejaw woli organu (a nie wiedzy), i miałoby charakter faktotwórczy w sytuacji, gdy w drodze zaświadczenia organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Warto w tym miejscu ponownie odwołać się do przytoczonego powyżej wyroku NSA. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na istotę samego zaświadczenia zaznaczając, że jest ono aktem wiedzy a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Z powyżej przedstawionych względów, Sąd uznał, iż żądanie skarżącego nie mieściło się w granicach określonych przepisami k.p.a. dla zaświadczeń i nie mogło zostać uwzględnione. Odmowa wydania zaświadczenia była więc -w ocenie Sądu- zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Dostrzec w tym miejscu należy, iż Minister Rozwoju Regionalnego odmówił wydania zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia pracownika MRR za lata 2009-2010, bo takim też sformułowaniem posłużył się skarżący w podaniu zawierającym wniosek o wydanie zaświadczenia. Zarzuty zawarte w skardze co do sformułowania zakresu żądania nie zasługiwały więc także na uwzględnienie. Organ orzekając w sprawie miał na uwadze taki zakres żądania, jaki wynikał z wniosku skarżącego i w takim zakresie zaskarżonym orzeczeniem wypowiedział się w sprawie. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.