VII SA/Wa 1883/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]maja 2013 r. na podstawie art. 78 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po zakończeniu prac komisji do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy stopnia wodnego z piętrzeniem, zlokalizowanego na działce nr [...]w km [...] rzeki O. w miejscowości R. gm. [...]- nałożył na Marszałka Województwa [...]obowiązek wykonania, w terminie do 31 maja 2013 roku, następujących robót budowlanych: - usunięcia z koryta rzeki zniszczonej, stalowej konstrukcji jazu, blokującej swobodny przepływ wody; - zabezpieczenia poszur jazu narzutem kamiennym na długości co najmniej pięciu metrów w celu zapobieżenia dalszej erozji dna rzeki; - usunięcia betonowej płyty zalegającej w korycie rzeki poniżej budowli piętrzącej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 25 marca 2013 r. wpłynęło pismo Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...], informujące o prawdopodobnej katastrofie budowlanej stopnia wodnego na rzece O. w miejscowości R.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]marca 2013 roku, powołał komisję do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa. W dniu 28 marca 2013 roku komisja przeprowadziła oględziny miejsca katastrofy budowlanej i uszkodzonego stopnia wodnego. W trakcie oględzin stwierdzono, że w wyniku naporu wody roztopowej i powstałego zatoru nastąpiło przekrzywienie całej konstrukcji stalowej i wyrwanie jej z betonowego korpusu stałego. Całkowitemu zniszczeniu uległa konstrukcja betonowa z okładziną kamienną przyczółka lewego oraz przyczółka prawego od ujścia M. do betonowego korpusu stałego, zniszczeniu uległ ponur (kamień w kracie drewnianej). Zniszczone elementy stopnia wodnego zalegały w korycie rzeki O.. Ustalono, że katastrofa budowlana miała miejsce pomiędzy 6 a 12 marca 2013 r., a jej bezpośrednią przyczyną katastrofy było wystąpienie nadmiernego spiętrzenia wody w wyniku powstałego zatoru z naniesionych, płynących z biegiem rzeki gałęzi i kłód drewnianych. Do katastrofy mógł się przyczynić nieodpowiedni stan techniczny jazu (co wynikało z zebranego materiału dowodowego) jak i roboty budowlane prowadzone od 2012 roku w sąsiedztwie jazu przez P."A." z O., na rzecz którego Starosta [...]decyzją z [...]czerwca 2011 r. wydał pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z rzeki O. (jednym z warunków tego pozwolenia było wyremontowanie jazu do końca 2012 roku). Zalegająca w korycie rzeki stalowa część ruchoma jazu utrudniła swobodny przepływ wody, zwłaszcza przy podwyższonym stanie wody w rzece na początku kwietnia 2013 roku, przez co nadmiar wody znalazł ujście za lewym przyczółkiem jazu, niszcząc brzeg rzeki w tym rejonie. Konieczne było udrożnienie koryta rzeki O. poprzez usunięcie zniszczonej, stalowej konstrukcji jazu oraz płyt betonowych zalegających w korycie rzeki poniżej jazu, zaś w celu zapobieżenia erozji dna rzeki poniżej jazu, umocnienie dna rzeki narzutem kamiennym na długości co najmniej 5 metrów. Z. P. prowadzący P."A." wniósł odwołanie od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]maja 2013r. wskazując, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wnosił o zmianę decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nałożenie na Marszałka Województwa [...]obowiązku wykonania szeregu wskazanych przez siebie robót budowlanych, które jego zdaniem spowodują rzeczywiste przeciwdziałanie powiększeniu zniszczeniom jazu, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się wskazał, że to on złożył zawiadomienie o katastrofie budowlanej jazu. Zainteresowany był bowiem budową elektrowni wodnej z użyciem jazu. Przeprowadził inwentaryzację obiektu, uzyskał pozwolenie wodno - prawne. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]dopiero w kwietniu 2012r. czyli po 8 miesiącach od wydania pozwolenia wodno - prawnego wydał mu jaz do korzystania. To spowodowało późne rozpoczęcie prac i niemożność ich ukończenia w terminie. Wystąpił o zmianę terminu określonego w pozwoleniu wodno-prawnym, jednak wniosek do dnia dzisiejszego nie został załatwiony przez Starostę [...]. Wskazał, że nie miał prawnej możliwości prowadzenia prac na jazie. Woda płynąca przez jaz dokonała dalszych zniszczeń, a gdy zamarzła, rozsadziła część jazu i doszło do katastrofy budowlanej. Domagał się nakazanie Dyrektorowi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (WZMiUW w [...]) podjęcia działań w celu zapobieżenia dalszemu zniszczeniu jazu. Zdaniem odwołującego się jest on stroną niniejszego postępowania, bowiem w dniu 30 marca 2012r. zawarł z Marszałkiem Województwa [...] (Dyrektorem WZMiUW w [...]) umowę, na mocy której użytkował obiekt i nim zarządzał. Postanowienia umowy, w szczególności § 2 i § 5 wskazują, że zobowiązany był postępować z obiektem jak zarządca, a także jak użytkownik. Zgodnie z art. 28 K.p.a. jest stroną niniejszego postępowania, gdyż dzierżył obiekt. Zarzucił, że w skład komisji powołanej w trybie art. 76 Prawa budowlanego wszedł Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]jako strona postępowania zainteresowana w korzystnym dla niej załatwieniu sprawy administracyjnej. Wskazał, że celem postępowania w sprawie katastrofy powinna być likwidacja zagrożenia oraz minimalizacja strat materialnych. Natomiast działania organu pierwszej instancji prowadzą do odwrotnego efektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. P.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. "A.", od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013r. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2013r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Marszałka Województwa [...]obowiązek wykonania zabezpieczających robót budowlanych na przedmiotowym odcinku rzeki O. Zdaniem organu Z. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...]WINB z dnia [...]maja 2013r. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego trzeba odróżnić "interes faktyczny", to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.11.2005r., sygn. akt VII SA/Wa456/05, LEX nr 199045). Materialnoprawną postawę decyzji [...]WINB z dnia [...]maja 2013r., stanowił art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem po zakończeniu prac komisji, właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 78 Prawa budowlanego może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 79 Prawa budowlanego). Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.A." nie posiada tytułu prawnego, upoważniającego do przyznania mu przymiotu strony, nie jest on bowiem inwestorem ani właścicielem czy zarządcą przedmiotowego jazu na rzece O.. Z. P. wywodził swój interes prawny z postanowień umowy korzystania z nieruchomości zawartej w dniu 30 marca 2012r. (na okres 10 lat) z Marszałkiem Województwa [...]- na mocy której zobowiązany był postępować w stosunku do jazu jak zarządca. W ocenie organu analiza postanowień powyższej umowy nie wskazuje, aby skarżący na jej mocy stał się zarządcą obiektu budowlanego tj. przedmiotowego jazu. Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P."A.", nie jest zdaniem GINB uprawniony do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...]maja 2013r., gdyż nie posiada przymiotu strony. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa organ odwoławczy wydał decyzję, którą umorzył postępowanie odwoławcze. Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013r., podnosząc, że została wydana z naruszeniem art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie jest stroną postępowania i nie przysługuje mu w nim interes prawny, podczas gdy władał obiektem jak zarządca, jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, posiada tytuł prawny do dysponowania nim na cele budowlane, czynił nakłady na obiekt na cele energetyki wodnej, złożył zawiadomienie o katastrofie budowlanej, zamówił ekspertyzę stanu obiektu. Podnosił, że wykonanie decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]jako niezgodnej z zasadami hydrotechniki spowoduje, że nie będzie mógł skorzystać z uprawnień przyznanych mu pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...]czerwca 2011 r. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu opinii hydrotechnicznej przedłożonej pismem z 29 maja 2013r. na okoliczność tego, że obowiązki nałożone w decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nie odpowiadają sztuce hydrotechnicznej. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji. Powoływał się na umowę z 30 marca 2012r. dającą prawo władania obiektem jak zarządca i użytkownik. Podnosił, że czasowo władał obiektem, posiadał tytuł prawny do dysponowania nim na celem budowlane, czasowo posiadał pozwolenie wodnoprawne. Jego zdaniem, Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]jako gospodarz obiektu dopuścił się rażących zaniedbań, nie interesował się obiektem, co doprowadziło do katastrofy budowlanej i szkód po stronie skarżącego. Dalej podniósł, że był zainteresowany budową elektrowni wodnej z użyciem jazu. Uzyskał pozwolenie na przekierowanie wód, a następnie na własny koszt i własnym staraniem zamówił ekspertyzę jazu. Uzyskał kolejne pozwolenie wodnoprawne. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]dopiero w kwietniu 2012r. wydał mu jaz do korzystania - po 8 miesiącach od wydania pozwolenia wodnoprawnego. To spowodowało, że nie mógł wyremontować jazu w terminie. Skarżący nie miał prawnej możliwości prowadzenia prac na jazie, a gdyby dokonał ich w czasie, w którym pozwolenie wodnoprawne nie obowiązywało, to dopuściłyby się samowoli budowlanej Interes prawny wywodził z tego, że władał obiektem jak zarządca, jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, czyni nakłady na obiekt na cele energetyki wodnej, złożył zawiadomienie o katastrofie budowlanej. Zdaniem Z. P. decyzja dotyczy sfery jego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (przepisów prawa wodnego) oraz cywilnych - roszczenie odszkodowawcze przeciwko organom administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Materialnoprawną postawą decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013r., był przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 78 Prawa budowlanego może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 79 Prawa budowlanego). Z. P. uważał się za stronę ww. postępowania i powoływał się na umowę zawartą z Marszałkiem Województwa [...]w dniu 30 marca 2012r. Podnosił, że czasowo władał obiektem, posiadał tytuł prawny do dysponowania nim na celem budowlane, czasowo posiadał pozwolenie wodnoprawne. Skarżący wskazywał, że był zainteresowany budową elektrowni wodnej z użyciem jazu. W ocenie Sądu, Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P."A.", wbrew temu co twierdzi, nie posiada tytułu prawnego, umożliwiającego przyznanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, choć niewątpliwie ma interes faktyczny i pozostaje żywo zainteresowany stanem technicznym przedmiotowego jazu. W świetle okoliczności sprawy, nie jest on bowiem inwestorem ani właścicielem, czy też zarządcą jazu w km [...] rzeki O. w miejscowości R.. Zdaniem skarżącego na mocy umowy zawartej w dniu 30 marca 2012r. (na okres 10 lat) pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...], zobowiązany był postępować w stosunku do jazu jak zarządca. Tymczasem analiza postanowień tej umowy wskazuje, że strony łączył stosunek cywilnoprawny, zobowiązaniowy, nie rodzący żadnych uprawnień o charakterze własnościowym. Skarżący na mocy postanowień tej umowy był jedynie dzierżycielem. Nie był zarządcą w znaczeniu wynikającym z treści art. 79 Prawa budowlanego, a tylko wówczas można by mówić o jego interesie prawnym. Analizując ww. przepis prawa budowlanego, należy przypomnieć, że inwestor, właściciel lub zarządca jazu jest m.in. obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 78, a więc przepis ten określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności zabezpieczająco-naprawczych. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do zabezpieczenia obiektu może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem jazu. W orzecznictwie dotyczącym art. 52 Prawa budowlanego, gdzie również mamy do czynienia z tymi podmiotami, podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora. W przypadku braku tożsamości między właścicielem a inwestorem, nałożenie obowiązków na właściciela jazu byłoby nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, (wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepublikowany; z dnia 24 kwietnia 2003 r., IV SA 2930/2001; z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, - opublikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, aby kierowanie obowiązków związanych z realizacją norm Prawa budowlanego było racjonalne, wskazana osoba musi być jedną z trzech wskazanych w art. 79 Prawa budowlanego. Skarżący niewątpliwie nie jest właścicielem jazu ani jego inwestorem, ani zarządcą czyli podmiotem sprawującym trwały zarząd na mocy art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To, że skarżący wykonał na własny koszt dokumentację techniczną, zamierzał wyremontować istniejący jaz oraz wykorzystywać go do produkcji energii nie powoduje, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego można go uznać za inwestora istniejącego od dawna jazu. Skoro zatem Z. P. nie mógł być adresatem obowiązku z art. 78 Prawa budowlanego, to w konsekwencji nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Nadto uzyskanie możliwości korzystania z istniejącego urządzenia wodnego na mocy pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o tym, że uprawniony z takiej decyzji staje się automatycznie jednym z podmiotów, o którym mowa w art. 79 Prawa budowlanego. Poza tym, jak podnosi sam skarżący, udzielone mu pozwolenia wodnprawne wygasły. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.