VII SA/Wa 1883/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi H H i W H na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H i W H, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. , utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r.; znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...] nakazującą H i W H rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że w/w decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 1067/12 oddalił skargę W K. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 3 marca 2016 r. oraz z dnia 29 marca 2016 r. H i W H reprezentowani przez r.pr. M M wnieśli o uchylenie lub zmianę, w trybie art. 155 Kpa, decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2012r., znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2012r., znak: [...] nakazującej H i W H rozbiórkę budynku gospodarczego w miejscowości [...] (dz. nr [...]), gm. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że powyższa decyzja Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2012r., nakazującej H i W H rozbiórkę budynku gospodarczego w trybie art. 155 Kpa nie może być zmieniona ponieważ tzw. "decyzje związane", czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie są ściśle związane przepisami prawa (organ nie ma wówczas wyboru co do sposobu orzekania, nie ma tak zwanego "luzu decyzyjnego"). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że wydanie w tej sprawie nakazu tej treści było po prostu ustawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, mając przy tym na względzie, iż plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (obejmujący m.in. teren na którym znajduje się nieruchomość nr [...]), zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].01.1994r. stracił ważność w dniu [...].12.2003r., a dnia [...].03.2012r. została wydana decyzja znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...].03.2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy odmowę zmiany decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2012r. wyjaśnił, że w myśl poglądu utrwalonego w orzecznictwie, przez "nabycie prawa", o którym mowa w przepisie art. 155 k.p.a. , należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Na podstawie art. 155 Kpa mogą być uchylane lub zmieniane decyle ostateczne zarówno wadliwe, jak i niewadliwe, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w judykaturze sądowo-administracyjnej wyklucza się zastosowanie art. 155 Kpa do decyzji o nakazie rozbiórki, wydanych na podstawie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10. 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm. ). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji (zob. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1703/09, z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1985/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wyrok z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 756/12 Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdzono, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. Zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.). W konsekwencji powyższego, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a. . Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] zaskarżyli H i W H reprezentowani przez r. pr. M M Skarżący podstawę skargi oparli na naruszenia art. 155 k_p.a. przez jego błędna interpretację oraz naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia a mianowicie: przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na przeprowadzenia postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, przepisu art. 80 k.p.a. polegające na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonanie oceny dowodów z pominięciem części dowodów, przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez pominięcie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, oparciu się na selektywnym doborze orzecznictwa i pominięcia tej jego części, która przewiduje korzystne rozstrzygnięcia dla skarżącego, przepisu art. 8 tj. naruszenia obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i art. 11 k.p.a. tj. niezrealizowanie zasady przekonywania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną). Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...] nakazującą H i W H rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że w/w decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 1067/12 oddalił skargę W K. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji skontrolowanej nie tylko w trybie odwoławczym ale również w procesie sądowym a nakazującej rozbiórkę obiektu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu przepis art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego. Zatem możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego tylko wtedy, gdy dają one organowi administracji publicznej możliwość innego rozstrzygnięcia. Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym , jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Nie jest zadaniem artykuł 155 k.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron korekta, zmiana ostatecznej decyzji która była wynikiem braku dobrej woli oraz profesjonalizmu urzędników . Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W omawianym trybie nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w swoim uzasadnieniu na wyrok z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 756/12 Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdzono, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Biorąc więc pod uwagę powyższe kryteria, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela to stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a. . W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).