VII SA/Wa 1885/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 25 kwietnia 2008r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla "D." Sp. z o.o. w W. na budowę 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych, każde o pojemności 10 m3 na terenie działki ew. nr [...] oraz rozbiórkę zabudowy gospodarczej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w rejonie ul. O. w W. (kategoria I). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) - umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie odwołania złożonego przez Z. W. od decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydenta W. Organ podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa, prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie, którą w rozumieniu art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Odwołującej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W ocenie organu wojewódzkiego z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony na podstawie jednego z tytułów prawnych do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż obszar oddziaływania ww. obiektu zamyka się w granicach nieruchomości objętej inwestycją, bowiem jak wynika z projektu zagospodarowania działki odległość przedmiotowej inwestycji od granic działek sąsiednich jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. W. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż skarżącej doręczona została decyzja o pozwoleniu na budowę i na tej podstawie odwołała się ona od niniejszej decyzji. W ocenie skarżącej w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych nie uwzględniono art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczącego poszanowania interesów osób trzecich. Ograniczenie obszaru oddziaływania do granic nieruchomości byłoby adekwatne w przypadku budowy domu jednorodzinnego natomiast wymieniona inwestycja to ciąg budynków oddalonych od siebie o ok. 6 m na długości ok. 850 m. Zdaniem strony skarżącej inwestycja ma znaczący wpływ na jej własność. Ogrodzenie planowanego osiedla pozbawi skarżącą możliwości dojazdu do części działki, ale także zamknie możliwość urbanizacji sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga mogła zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i kpa oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Stosownie bowiem do zasad zawartych w powołanych przepisach organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jak podniesiono podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, co w jego opinii skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Organ II instancji bowiem argumentując swe rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do przywołania treści art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane. Samo przytoczenie przez organ treści wymienionych przepisów oraz gołosłowne stwierdzenie o braku przymiotu strony, nie jest wystarczające by przesądzić o interesie prawnym skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Stanowisko organu jest również niezrozumiałe biorąc pod uwagę, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2008r. została stronie skarżącej doręczona, czego Wojewoda [...] zdaje się nie zauważać. O tym kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę – posiada interes prawny w postępowaniu o pozwoleniu na budowę - mówi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazać również trzeba, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97). Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i wynikać może wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z protokołu rozprawy, która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. (karta 36 akt sądowych) wynika, iż skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej wzdłuż działek objętych inwestycją na długości około 500m. Z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca podnosiła, że inwestycja uniemożliwi jej dojazd do działki, której jest właścicielką oraz jej przyszłą zabudowę. Ponadto jak twierdzi skarżąca na jej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne i stodoła posadowiona w granicy nieruchomości. Do kwestii tych organ nie odniósł się wcale, mimo, że mogły mieć one kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia o posiadaniu w niniejszej sprawie przez skarżącą interesu prawnego. Organ winien bezspornie wykazać, iż planowana działalność obiektów nie będzie naruszać podstawowego prawa, jakim jest prawo własności oraz utrudniać korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Powinien ponadto ocenić i odnieść się do kwestii tej w uzasadnieniu, czy nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska Zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznych i arbitralnych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zaistniałego stanu faktycznego. Sąd sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może orzekać, co do istoty sprawy, bowiem do tego jest ustawowo zobowiązany organ administracji. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonywający, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa sądu administracyjnego - wadliwością zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń, nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ może bowiem wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).