VII SA/Wa 1885/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. [...] w S. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 31 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], o nie dopuszczeniu Stowarzyszenia "I." z siedzibą w S., [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją - promesą zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Stowarzyszenie "I." z siedzibą w S. wystąpiło o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji - promesy zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] wezwał Stowarzyszenie "I." do złożenia odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, albo złożenia odpisu uchwały podjętej przez jednostkę, dla której rejestr lub ewidencja nie są prowadzone. Wnioskodawca nadesłał odpis z ewidencji Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] informujący, że stowarzyszenie zwykłe p.n. "I.", adres: S., figuruje w rejestrze stowarzyszeń zwykłych od dnia [...] sierpnia 2008 r. pod nr [...]. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] lipca 2009 r. wydał na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie znak: [...] o nie dopuszczeniu Stowarzyszenia "I." z siedzibą w S. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją – promesą zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], albowiem uznał, iż udział w postępowaniu nie jest uzasadniony celami tej Organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny. Na powyższe postanowienie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek Stowarzyszenia "I." z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z załączonym odpisem Regulaminu Stowarzyszenia. We wniosku z dnia [...] lipca 2009 r., tak jak we wniosku z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], zwrócono się o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji - promesy zezwolenia na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] oraz uznanie Stowarzyszenia, jako strony od dnia złożenia powyższego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, iż Stowarzyszenie "I." jest organizacją społeczną, figurującą w rejestrze stowarzyszeń, posiada Regulamin Stowarzyszenia z ustalonymi celami, na podstawie których uzasadnia swoje działanie, za którym przemawia interes społeczny, tym samym spełnia całą normę zawartą w art. 31 § 1 k.p.a. W dniu [...] sierpnia 2009 r. zapadło postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...], utrzymujące w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA 2218/03 (niepubl.), że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie . Zgodnie z nadesłanym odpisem z ewidencji Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] - Stowarzyszenie zwykłe p.n. "I.", adres: S., figuruje w rejestrze stowarzyszeń zwykłych od dnia [...] sierpnia 2008 r. pod nr [...]. Stowarzyszenie "I." przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2009 r. przedstawiło Regulamin Stowarzyszenia, w którym zapisano główny cel, tj. dbanie o zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Organ stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2007 r., tj. w dniu wydania decyzji - promesy zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...], Stowarzyszenie "I." jeszcze nie istniało. Gdyby nawet Stowarzyszenie istniało w dacie toczącego się postępowania to mogłoby żądać wszczęcia postępowania lub przyłączenia do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Skoro postępowanie zakończyło się prawomocną decyzją to nie można już żądać ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie ani, przyłączenia się do toczącego się postępowania w sytuacji jego zakończenia wydaniem decyzji prawomocnej. Organ dodał, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Przepis ten jak i art. 31 § 2 k.p.a. świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku przed pierwszą lub drugą instancją (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, w związku z powyższym, że postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji promesy zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...] mogło być wszczęte jedynie z urzędu. W ocenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie zachodziły jednakże przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, albowiem zgodnie ze swoją właściwością i kompetencjami, po przeprowadzeniu postępowania nie miał możliwości odmowy wydania warunkowej promesy zezwolenia. Natomiast bez zgody miejscowych władz, tj. m.in. bez uzyskania: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub określenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem ochrony środowiska, bez dokumentów stwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowy lotniska Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest władny wydać zezwolenia na założenie lotniska. Stąd też w wydanej w dniu [...] grudnia 2007 r. promesie zezwolenia na założenie lotniska wskazano na konieczność późniejszego przedstawienia odpowiednich dokumentów wymienionych w art. 55 ust. 3 Prawa lotniczego ze szczegółowym ich omówieniem. Ponadto organ podniósł, że w jego ocenie, analiza zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do przekonania, że działania Stowarzyszenia "I." nie są nakierowane na ochronę interesu społecznego, a raczej służy ochronie indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie I. r. w S., wnosząc o jego uchylenie. Stowarzyszenie stwierdziło, że wydane zostało ono na podstawie błędnie przyjętego stanu faktycznego, tj. w oparciu o domniemany cel Stowarzyszenia. Nie przyjęto celów faktycznych Stowarzyszenia zapisanych w Regulaminie, a rzeczywisty interes społeczny przedstawiony i opisany w dostarczonych dokumentach, sprowadzono do subiektywnej, tendencyjnej oceny. Wskazano, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie I. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] przedstawia okoliczności, fakty, dowody, z których jednoznacznie wynika, że przemawia za tym interes społeczny o czym świadczą m.in. główne myśli zawarte w kolejnych punktach: 1. dbanie o przestrzeganie prawa przez Prezesa ULC, Spółkę Port Lotniczy [...]. S.A tj. kodeksu postępowania administracyjnego, Ustawy prawo lotnicze, innych aktów prawnych oraz dokumentów dotyczących sprawy np. Uchwały nr [...] Rada Ministrów z dnia 8 maja 2007 r. Program Rozwoju Sieci Lotnisk i Lotniczych Urządzeń Naziemnych, decyzji ustalającej lokalizację i obszar lotniska zakładowo-sportowego w S.; 2. dbanie o realizowanie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 zatwierdzonego przez Komisję Europejską zgodnie z zapisami w nim istniejącymi przez Zarząd Województwa [...]; 3. żądanie od Wójta Gminy W. przedstawiania i posługiwania się dokumentami zawierającymi rzeczywistą treść, stosowania obowiązujących przepisów prawa i zasad na terenie gminy i powszechnie obowiązujących w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego; 4. troska o unikatowy w Europie obszar [...] ([...]); 5. wskazywanie na bezpowrotne zniszczenie lasu ochronnego o powierzchni około 140 ha, urodzajnych gleb klasy II, III pod planowane lotnisko przez inwestora; 6. dbanie o zdrowie i życie, dorobek życia co najmniej mieszkańców S., K., S., L., J.; 7. wskazywanie niebezpieczeństw jakie mogą powstać od funkcjonowania lotniska zlokalizowanego w S. dla ludzi, środowiska; 8. przedstawienie obciążenia finansowego w tym państwa polskiego a tym samym społeczeństwa; 9. przedstawianie opinii, faktów, naukowców, fachowców z branży lotniczej, budowlanej, komunikacyjnej, ochrony środowiska oraz zainteresowanych ludzi, 10. zwrócenie uwagi na istniejącą Spółkę Port Lotniczy [...] i 25 jednostek samorządowych ją tworzącą - jako jedną z alternatyw. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 35 § 1,2,3 i art. 36 k.p.a. Podniesiono także, że nie sprawdzono i nie przeanalizowano dokładnie wszystkich otrzymanych dokumentów z dokumentami już posiadanymi w sprawie lub znanymi Prezesowi z urzędu jak np. z Uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 2007 r. Program Rozwoju Sieci Lotnisk i Lotniczych Urządzeń Naziemnych, decyzją ustalającą lokalizację i obszar lotniska zakładowo-sportowego w S.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd stwierdził, iż skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2009 r., zapadło bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 31 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć. Pismem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Stowarzyszenie I. w S., złożyło "prośbę o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji tj. promesy zezwolenia z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wydanej dla Portu Lotniczego [...] S.A.". W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy organy mogły potraktować powyższe pismo, jako wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną - promesą zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...]. Zdaniem Sądu, organy administracji niezasadnie potraktowały przedmiotowe pismo jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez Stowarzyszenie decyzją ostateczną (promesą zezwolenia), tym bardziej, że treść pisma nie wskazywała wyraźnie, że jest to wniosek złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że pismo z dnia [...] września 2008 r. wpłynęło do Urzędu Lotnictwa Cywilnego po wydaniu decyzji – promesy zezwolenia z dnia [...] grudnia 2007 r., nie mogło być więc traktowane, jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które zakończyło się decyzją ostateczną. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, Lex nr 165912). Rzeczą organu administracji, po wpłynięciu pisma było ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, charakteru pisma, o co wnosi jego autor, czy jest to wniosek o wznowienie postępowania, czy też o stwierdzenie nieważności decyzji. Następnie po tych ustaleniach organ winien przystąpić do badania legitymacji prawnej oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia fakt wydania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., skoro jak już wyżej wskazano, i na co też zwrócił uwagę organ, wydanie postanowienia, o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, możliwe jest jedynie, gdy postępowanie jest w toku. Jeżeli już organ zdecydował się wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 31 k.p.a., właściwszym, chociaż również nie pozbawionym wady w tym stanie faktycznym, byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy, znajduje się projekt decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...], wydanej na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., odmawiającej, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia I. w S., o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji - promesy zezwolenia na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wznowienia postępowania w sprawie, co wskazuje na to, że organ planował potraktować pismo Stowarzyszenia, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni rzeczywistą wolę strony, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy pismo Stowarzyszenia I. w S. z dnia [...] września 2008 r., stanowi wniosek o wznowienie postępowania, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – promesy zezwolenia. Następnie organ ustali, czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 lub 157 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.