VII SA/Wa 1886/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. (poprzednio: M. M.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) orzekającą o nakazie rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) nakazał M. M. rozbiórkę murowanego budynku letniskowego (o wymiarach 9,50 x 9,50 m), wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ ustalił, w oparciu o oświadczenie inwestora złożone do protokołu kontroli spornej inwestycji przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2015 r., że budynek letniskowy został wybudowany w 1993-1994r. W związku z tym stwierdził, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem organu I instancji sporny obiekt budowlany został wybudowany na terenie leśnym (LsV), a więc nieprzeznaczonym pod zabudowę, co oznacza, że spełniona została przesłanka do wydania nakazu rozbiórki o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie przepisami w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ dodał, że nieruchomość skarżącej (nr [...]) zarówno w czasie realizacji inwestycji jak i obecnie ma przeznaczenie leśne (informacja z rejestru gruntów, pismo Wójta Gminy [...] z 3 lipca 2015 r.). W odwołaniu od tej decyzji M. P. zakwestionowała stanowisko organu I instancji, że spełnione zostały przesłanki do rozbiórki budynku letniskowego. Odwołująca się podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., organ dokonując przeznaczenia terenu pod zabudowę musi odwołać się do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym nie było prawidłowe powołanie się jedynie na wypis z rejestru gruntów i na tej podstawie stwierdzenie, że jej działka ma przeznaczenie leśne. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, w postępowaniu w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, prowadzonym na podstawie prawa budowlanego z 1974 r., organ musi ustalić jakie było przeznaczenie terenu od daty budowy obiektu budowlanego, a więc jest zobowiązany odnieść się m.in. do treści m.p.z.p. ostatnio obowiązującego na tym terenie, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. M. P. dodała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] posiadał informację o zmianie nazwiska strony (w związku z zawarciem związku małżeńskiego) z M. na P., niemniej jednak decyzję o nakazie rozbiórki skierował do M. M. Z tych powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał M. P. rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ ustalił, że skarżąca w dniu [...] lipca 2012 r. zawarła związek małżeński zmieniając jednocześnie nazwisko. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Z pism Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2014 r., 3 lipca i 21 września 2015 r. oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że teren na którym wybudowano sporny obiekt budowlany od czasu jego budowy do chwili obecnej posiada przeznaczenie leśne. Dla tego terenu nie ma aktualnie obowiązującego m.p.z.p. (w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994 r. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] z 1994 r., nr [...], poz. [...]) obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.. działka skarżącego znajdowała się na terenach leśnych z zabudową letniskową, bez możliwości dalszej zabudowy i z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających dalszą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Według organu, oznacza to, że plan nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym budynkowi skarżącej, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom lub rewitalizacji. Tym samym nie ma możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na tym terenie w sposób samowolny. M. P. w skardze na tę decyzję zarzuciła organowi odwoławczemu nieprawidłowe przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do rozbiórki, ze względu na usytuowanie obiektu budowlanego na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę. Zdaniem strony w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. ustalenie przeznaczenia terenu jest dopuszczalne wyłącznie w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś w oparciu o informacje z ewidencji gruntów czy księgi wieczyste. Według skarżącej, Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie m.p.z.p. miała świadomość, że na danym terenie istnieją obiekty wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i w sposób pośredni zaakceptowała ten fakt. Plan zakazuje budowy jakichkolwiek nowych budynków, a co do istniejących przewidział stopniową ich biologiczną degradację. Nie jest więc prawidłowe odczytywanie planu w sposób tak rygorystyczny, jak to uczyniły organy tj. odnosząc jego ustalenia do budynków zrealizowanych w sposób legalny. Skarżąca dodała, że Rada Gminy nie miała kompetencji do rozstrzygania, które obiekty zostały wybudowane w sposób legalny, a które nie. Jej zadaniem było jedynie określenie sposobu zagospodarowania terenu objętego ustaleniami planu oraz dopuszczalnego rodzaju jego zabudowy. M. P. zarzuciła również, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 80, art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ oparł zaskarżone rozstrzygniecie m. in. na piśmie Wójta Gminy [...] z 21 września 2015 r. oraz informacji Wójta Gminy [...] udzielonej organowi "w innych postępowaniach", które nie zostały włączone do akt sprawy i z którymi strona nie mogła się zapoznać przed wydaniem decyzji. Skarżący dołączyła do skargi zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, że m.p.z.p. zatwierdzony uchwałą z [...] listopada 1994 r. (nr [...]) dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową m. in. na działce skarżącej, jednakże bez możliwości dalszej zabudowy oraz remontów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżąca M. P. w skardze do Sądu nie podzieliła stanowiska organów, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia rozbiórki drewnianego budynku letniskowego, wybudowanego w latach 80 - tych XX w. w Gminie [...], określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie przepisami w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z treści powołanego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek : 1) wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz 2) wybudowanie obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 stwierdziły, że zostały spełnione przesłanki do orzeczenia rozbiórki spornego budynku letniskowego. Zdaniem organu odwoławczego, miejscowy plan zagospodarowania z 1994 r. obejmował jedynie obiekty wybudowane legalnie i w związku z tym nie może on stanowić podstawy do zalegalizowania spornej inwestycji. Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu tej uchwały NSA podał, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile bowiem samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu, że uchwala Rady Gminy w [...] z [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie zezwalała na zabudowę. Z części opisowej planu wynika, że działka skarżącego znajduje się na terenach leśnych z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy i zakazem przeprowadzania dalszych remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Kierując się treścią powołanej uchwały, należy przyjąć, że sankcjonowała (dopuszczała) ona zabudowę na tym terenie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że chodzi tu tylko o obiekty wybudowanie legalnie. Interpretacja postanowienia planu z 1994 r. opiera się na uzupełnieniu przez organ tej treści przez dodanie, że chodzi tu wyłącznie o istniejącą, legalnie powstałą zabudowę letniskową. Taki zabieg istotnie ogranicza zakres zastosowania tego postanowienia, z którego zdaniem Sądu wynika, że sankcjonuje ono istniejący stan faktyczny, niezależnie od stanu prawnego tej zabudowy (legalna lub nielegalna). Takie ograniczenie interpretacyjne jest nielogiczne i niekonsekwentne, ponieważ w istocie opiera się na założeniu, że na tym terenie była wcześniej, przed uchwaleniem tego planu, dopuszczalna zabudowa i z tego względu odpadłaby druga z wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 przesłanek nakazania rozbiórki. W dodatku wykładnia organów dotycząca postanowienia planu z 1994 r. jest niezgodna z treścią uchwały NSA, w której Sąd podkreślił, że w takich sprawach, ze względu na wieloletnią opieszałość organów w egzekwowaniu prawa, podejmowanie decyzji o rozbiórce na podstawie przepisów już nieobowiązujących powinno w szczególności mieć na uwadze ochronę interesów inwestora. Należy również zauważyć, że organ odnosi wymaganie zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym (planem zagospodarowania przestrzennego) do planu z 1994 r., nie zaś do wcześniejszego, który obowiązywał w okresie budowy obiektu. Z uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, że zmieniono nią plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1990 r. Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny ustalić czy ewentualnie nie zachodzą obie przesłanki nakazania rozbiórki, wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).