VII SA/Wa 1886/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia 26 maja 2025 r. znak: DKN.452.2.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia 31 marca 2025 r., znak: DKN.452.2.2025; II. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z 26 maja 2025 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa), po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z 31 marca 2025 r. Postanowieniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. K. o wydanie decyzji w trybie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164, dalej: unza), nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa [...] "[...] " Sp. z o.o. w G., na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. M. K. wnioskiem z dnia 24 lutego 2025 r. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia przez archiwum państwowe dokumentacji wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w G. We wniosku wskazał, że dokumentacja aktualnie znajduje się bez tytułu prawnego w posiadaniu P. Sp. z o.o. w G. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że był zatrudniony w Przedsiębiorstwie [...] "[...] " Sp. z o.o. w G. w latach 1987-1992. Dokumentacja z okresu tego zatrudnienia jest mu niezbędna do celów ustalenia świadczeń emerytalnych. Wnioskodawca poinformował, że Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. w G. na podstawie umowy przekazało przechowywanie, wytworzonej przez siebie dokumentacji spółce P. Sp. z o.o. w G. umowa przechowania wygasła z uwagi na upływ czasu na jaki została zawarta. Przedsiębiorstwo "[...]" Sp. z o.o. w G. zakończyło działalność w 2005 r. poprzez przejęcie przez firmę G. Sp. z o.o. Nowy właściciel dokumentacji nie podpisał z P. Sp. z o.o. w G. nowej umowy, nie odebrał również dokumentacji Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. Jak podał wnioskodawca, P. Sp. z o.o. w G., która jest podmiotem wpisanym do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, poinformowała, że brak jest podstaw prawnych do przeglądania, udostępniania, wystawiania zaświadczeń czy przetwarzania dokumentacji Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w G. Tym samym wnioskodawca nie może uzyskać niezbędnej dokumentacji do ustalenia świadczenia emerytalnego. Postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 51z ust. 1 unza, wskazując, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych rozpatrując ponownie sprawę nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w tej sprawie. W ocenie organu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn o charakterze podmiotowym podyktowana jest wniesieniem żądania przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Pojęcie zaś strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 51 z ust. 1 unza Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Zatem przedmiotem postępowania w trybie art. 51 z ust. 1 unza jest regulacja wyjątkowej sytuacji, w której zagrożona zniszczeniem dokumentacja pracownicza może zostać w ramach uznania administracyjnego złożona na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Zdaniem organu, M. K. niewątpliwie jest zainteresowany uzyskaniem decyzji w trybie art. 51z ust. 1 unza - czyli posiada interes faktyczny. Niemniej jednak źródłem interesu prawnego musi być konkretny przepis prawa. Brzmienie art. 51z ust. 1 unza nie nakłada ani nie umożliwia byłemu pracownikowi pieczy nad dokumentacją pracowniczą upadłego pracodawcy. Jak wynika z wniosku skarżącego, podstawą żądania jest kwestia uzyskania dokumentów we własnej sprawie dla celów ustalenia świadczenia emerytalnego. Jednakże przedmiotowa materia nie należy do sfery prawa administracyjnego, lecz do prawa cywilnego. Skarżący posiada możliwość dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej. Zdaniem organu, wnioskodawca mylnie interpretuje pojęcie narodowego zasobu archiwalnego, do którego błędnie zalicza dokumentację osobową i płacową pracodawców. Przytaczając więc przepis art. 1 unza organ wywodził, że dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców ma określony czas przechowywania, po którym podlega niszczeniu. Nie stanowi zatem co do zasady materiałów archiwalnych i nie wchodzi do narodowego zasobu archiwalnego. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Skargę na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 26 maja 2025 r. złożył M. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa, polegające na uznaniu, że były pracownik pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego nie jest stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania złożenia dokumentacji, która należała do tego pracodawcy, a obejmowała także dokumentację osobową i płacową tego pracownika, na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym (art. 51z unza) z powodu braku interesu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości były pracownik interes prawny posiada i jest uprawniony do żądania wszczęcia tego postępowania Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 31 marca 2025 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że nie zgadza się z kluczowym twierdzeniem organu, że posiada jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania złożenia dokumentacji byłego pracodawcy (której część stanowią akta osobowe i płacowe wnioskodawcy) na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Kwestia dostępu do dokumentacji pracowniczej uzyskuje szczególny wymiar prawny w sytuacji, w której celem uzyskania tego dostępu jest - jak w niniejszej sprawie - ustalenie prawa do emerytury oraz wysokości emerytury. Prawo do emerytury jest bowiem konstytucyjnym prawem obywatela (art. 67 ust. 1 Konstytucji RP). W sytuacji, w której były zakład pracy pracownika został zlikwidowany (i wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego), a dokumentacja pracownicza byłego zakładu pracy znajduje się bez tytułu prawnego w posiadaniu osoby trzeciej, były pracownik ma obiektywny, realny i konkretny interes prawny w żądaniu wszczęcia przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych postępowania w sprawie nakazania złożenia dokumentacji osobowej i płacowej zlikwidowanego zakładu pracy (znajdującej się w posiadaniu osoby trzeciej) na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Skarżący zauważał, że uzyskanie przez byłego pracownika dostępu do dokumentacji pracowniczej byłego zakładu pracy na innej drodze prawnej (aniżeli dostęp do państwowego archiwum) nie jest możliwe. Dowodzą tego podejmowane przez wnioskodawcę, a zakończone niepowodzeniem, wysiłki zmierzające do uzyskania dostępu do dokumentacji pracowniczej. Sugerowana przez organ droga cywilna nie jest możliwa, ponieważ dokumentacja pracownicza byłego pracodawcy nie jest, ani nie staje się własnością byłego pracownika na skutek wykreślenia byłego pracodawcy w Krajowego Rejestru Sądowego. Były pracownik nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej dokumentacji. W konsekwencji nie może skutecznie żądać jej wydania na drodze cywilnej (ponieważ przesłanką powództwa o wydanie w sprawie cywilnej jest posiadanie przez powoda tytułu prawnego do rzeczy, której wydania żąda). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zauważając ponownie, że w przedmiotowej sprawie organ nie doszukał się przepisu prawa, który stanowi podstawę uznania skarżącego jako podmiotu posiadającego interes prawny i mającego podstawy do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 51z unza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 61a § 1 ust. 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste i obiektywne, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W doktrynie (v. komentarz do art. 61a kpa, wyd. 19/Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, 2024) wskazuje się, że przesłanki podmiotowe związane są z układem podmiotowym postępowania administracyjnego. Brak przymiotu strony jest podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Według art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreśla się również, że sformułowanie normatywne zawarte w art. 61a kpa nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca dopuszcza obecnie na etapie przed faktycznym wszczęciem postępowania, możliwość badania istnienia interesu prawnego do udziału w postępowaniu przed jego wszczęciem. (v. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., pod red. prof. dr hab. Romana Hausera, prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, Warszawa, 2023) Ustawodawca wyraźnie zatem dopuszcza w chwili obecnej odmowę wszczęcia postępowania wobec podmiotu "niebędącego stroną", co daje organowi możliwość dokonania oceny posiadania legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie na etapie przedjurysdykcyjnym. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 kpa wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1375/21, CBOSA) Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 271/23; z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, CBOSA) Już w świetle powyższych wywodów należy uznać, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było wadliwe, bowiem w sprawie nie zachodziła oczywista przeszkoda o charakterze podmiotowym, tj. brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie był oczywisty, a zastosowanie 61a § 1 kpa zostało zastrzeżone właśnie do takich przypadków. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy wymagały dokonania przez organ analizy stosownych przepisów prawa materialnego - ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wraz z załączonymi do wniosku dokumentami celem ustalenia, czy w przywoływanych okolicznościach wnioskodawca posiada w sprawie interes prawny. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia potwierdza, że w złożonej prawnie problematyce archiwizacji dokumentacji pracowniczej kwestia legitymacji podmiotowej M. K. w złożeniu wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 51z ust. 1 unza, wymagała analizy powyższego przepisu w kontekście okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 51a ust. 1 unza przechowywanie dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania dokonywane jest, co do zasady, w ramach działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę będącego osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 51a ust. 1 w zw. z ust. 3 unza), wymagającej uzyskania wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Z przepisów rozdziału 4a unza wynika, że działalność w zakresie przechowywanie dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania jest działalnością regulowaną, w związku z czym jedynymi podmiotami umocowanymi prawnie do jej posiadania, a w konsekwencji do dysponowania nią, jest przedsiębiorca wpisany do rejestru określonego w art. 51b unza, którego organem prowadzącym jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem, ewentualnie archiwa państwowe lub Stowarzyszenie Archiwistów Polskich (art. 51a ust. 2 unza). Do wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przechowania, z wyłączeniem art. 844 § 2 (art. 51I unza), zaś przedsiębiorca wykonuje działalność na podstawie regulaminu świadczenia usług, określającego m.in. zasady przyjmowania dokumentacji na przechowanie, jej ewidencjonowania i przechowywania, a także ogólne zasady zabezpieczenia dokumentacji przed osobami nieuprawnionymi (art. 51k unza). Nie budzi wątpliwości, że na żądanie osoby, której dokumentacja dotyczy, wskazany przedsiębiorca jest zobowiązany przekazać kopie lub odpisy tej dokumentacji drogą pocztową lub w inny wskazany przez żądającego sposób, pod wskazany przez niego adres, powiększając kwotę należności za usługę o poniesione koszty tego przekazania, albo zapewnić żądającemu wgląd w dotyczącą go dokumentację w miejscu znajdującym się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na gruncie przepisów unza nie jest sporne również to, że ustawodawca, mając na uwadze szczególny przedmiot regulacji, zdecydował się szczegółowo określić sposób postępowania z dokumentacją w przypadku postawienia przedsiębiorcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości, przewidując w art. 51p unza, że w takiej sytuacji, odpowiednio, likwidator lub syndyk masy upadłości zobowiązani są wskazać przechowawcę, któremu dokumentacja zostanie przekazana do dalszego przechowywania, zapewniając na ten cel środki finansowe na okres, jaki pozostał do wygaśnięcia umów przechowania tej dokumentacji zawartych przez przedsiębiorcę. W braku takiego wskazania przechowawcę wyznacza sąd rejestrowy, po zapewnieniu przez likwidatora lub syndyka masy upadłości środków finansowych. W przypadku stwierdzenia przez sąd rejestrowy, na wniosek likwidatora lub syndyka masy upadłości, niemożności zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania, dokumentację przejmuje podmiot nadzorujący jednostkę organizacyjną, do której dokumentacja należała, a w razie braku takiego podmiotu - archiwum państwowe właściwe miejscowo lub wskazane przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Powyższe zasady potwierdzają przyznanie szczególnej ochrony dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, której powierzenie uprawnionym podmiotom zajmującym się tą działalnością zawodowo, ma w założeniu zapewniać jej prawidłowe zabezpieczenie i możliwość udostępnienia osobom, której dokumentacja ta dotyczy. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania z wniosku byłego pracownika może być przyjęcie, że dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców ma określony czas przechowywania i nie wchodząc do narodowego zasobu archiwalnego, nie stanowi co do zasady materiałów archiwalnych. Może się bowiem zdarzyć, co wynika z przytoczonych wyżej przepisów, że dokumentacja osobowa i płacowa przedsiębiorstwa, które zostało wykreślone z rejestru KRS będzie podlegała archiwizacji, dla której wymagane będzie wydanie decyzji przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w trybie art. 51z ust. 1 unza. Celem tej regulacji jest bowiem zabezpieczenie i zorganizowanie ogólnej pieczy nad dokumentacją płacowo-kadrową, wobec czego przyznane organowi instrumenty, które pozwalają to zadanie realizować, powinny być wykorzystywane do eliminacji sytuacji mogących prowadzić do zagrożenia utratą tych materiałów. Kwestia ta została dostrzeżona również w piśmiennictwie, w którym krytycznie wypowiedziano się odnośnie do wykładni art. 51z ust. 1 unza, jaka została przyjęta w praktyce działania Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (zob. E. Jasiurska-Kluczek, P. Borkowski, System przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, Kontrola Państwowa 2018, nr 2, s. 40). Kierując się powyższymi względami, prowadzącymi do uznania, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego na podstawie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 51z ust. 1 unza Sąd stwierdza, że organ w niniejszej sprawie nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku M. K., a zatem powinien to postępowanie wszcząć i prowadzić. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku Rozstrzygając w punkcie II w przedmiocie kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.