VII SA/Wa 1888/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. B.i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt grodzy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. i J. B. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej przebudowy węzła cieplnego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej); żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w niniejszej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej przebudowy węzła cieplnego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego funkcjonowanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], czyni niedopuszczalnym z przyczyn przedmiotowych ponowne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. Organ podniósł, iż wniosek I. B. i J. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki - na skutek tego wniosku - byłoby obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. złożyli I. B. i J. B. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażącą niezgodność z prawem, w szczególności z art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazali, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt d i e pkt 9 oraz ust. 2, art. 30 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga I. B. i J. B. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy więc badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ wszczyna postępowanie nadzwyczajne lub odmawia jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być oparta na przyczynach podmiotowych (np. wniesienie podania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak decyzji w obrocie prawnym, żądanie wszczęcia postępowania dotyczy decyzji administracyjnej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności). W niniejszej sprawie, skarżący I. B. i J. B. we wniosku datowanym na dzień 4 stycznia 2011 r. (10 stycznia 2011 r. data prezentaty organu wojewódzkiego) domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], którą umorzono postępowanie dotyczące samowolnej przebudowy węzła cieplnego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...]. Sąd zauważa, że z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, iż zanim skarżący wnieśli dnia 4 stycznia 2011 r. (10 stycznia 2011 r. data prezentaty organu wojewódzkiego) o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] organ nadzoru kontrolował już – prowadząc postępowanie z urzędu - w trybie stwierdzenia nieważności wymienioną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] Nr [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] września 2010 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. Zatem, stwierdzić trzeba, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej przebudowy węzła cieplnego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...]. Jak prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, funkcjonowanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], czyni niedopuszczalnym z przyczyn przedmiotowych ponowne prowadzenie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. Wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki - na skutek wniosku skarżących datowanego na dzień 4 stycznia 2011 r. (10 stycznia 2011 r. data prezentaty organu wojewódzkiego) - byłoby obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo (zob. np. wyrok WSA w warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1154/10, Lex nr 759871). Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd stwierdza, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tym stanie rzeczy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zarzuty skarżących zawarte w skardze. De facto nie odnoszą się one wszak do kontrolowanej przez Sąd decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.