VII SA/Wa 1889/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. i R. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. i R. K. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], udzielającej I. i B. W. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego wybudowanego w miejscowości [...] na działce nr [...], W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i B. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowego z poddaszem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, w miejscowości [...] gm. [...], na działce nr [...]. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2000 r. inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu usługowego z poddaszem użytkowym, jednocześnie informując, że zakończył budowę pawilonu, realizowaną w oparciu decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1999 r" Nr [...]. Do powyższego wniosku inwestor dołączył dokumenty wymagane przepisem art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającej I. i B. W. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że właściwy organ nie przeprowadził kontroli wymaganej przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe potwierdza fakt, że w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 265/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. i B. W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że sam brak protokołu z przeprowadzenia kontroli jest uchybieniem o charakterze formalnym. Organ administracji powinien rozważyć, jeżeli już doszedł do wniosku, że tej kontroli nie przeprowadzono, czy zaistniał błąd o charakterze materialnym, który dałby podstawę do unieważnienia badanego rozstrzygnięcia. Organ nie dokonał sprawdzenia o charakterze podstawowym, mianowicie czy taka kontrola została przeprowadzona, czy też jej nie przeprowadzono. Brak bowiem w aktach administracyjnych protokołu z kontroli, nie jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem tejże kontroli. Przedłożone przez Skarżących dokumenty wskazują na to, że mogło dojść do zaginięcia takiego protokołu (pismo A. A. z dnia 30 grudnia 2010 r.). Organ mógł również skorzystać z osobowych źródeł dowodowych w postaci przesłuchania pracowników Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...], którzy byli związani z wydaniem badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W celu wyjaśnienia braku w aktach sprawy protokołu z przeprowadzonej kontroli, stwierdzającego zgodność wykonania przedmiotowego pawilonu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., znak: [...], wystąpił do I. i B. W. z prośbą o przekazanie pisma byłego Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...] – A. A. z dnia 30 grudnia 2010 r., jak również o przekazanie innych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie przez organ architektoniczno - budowlany I instancji kontroli obiektu zgłoszonego do użytkowania, tj. pawilonu handlowego usytuowanego w miejscowości [...] na działce nr [...]. I. i B. W. przy piśmie z dnia 8 lutego 2012 r. przekazali do organu wojewódzkiego kopię oświadczenia A. A. z dnia 30 grudnia 2010r. W powyższym oświadczeniu A. A. wskazał, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości, tj. pawilonu handlowego usytuowanego w miejscowości [...] na działce nr [...], protokół z przeprowadzonej kontroli "był w aktach, ale został zawieruszony lub zgubiony; przy jego braku decyzja nie zostałaby podpisana". Jednocześnie A. A. wskazał, że "zasadą, nie przewidującą wyjątków, było przed przygotowaniem decyzji - dokonanie kontroli obiektu i sporządzenie protokołu". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 15 marca 2012 r., znak: [...], zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jak również wezwał organ powiatowy do przesłuchania pod rygorem odpowiedzialności karnej A. A. w celu uwierzytelnienia informacji zawartych w oświadczeniu z dnia 30 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2012 r., znak: [...] przekazał do organu wojewódzkiego dokumenty z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym m. in. oświadczenie A. A. z dnia 5 marca 2012 r. spisane pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że protokół z przeprowadzonej kontroli powinien znajdować się w aktach sprawy. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że pomimo braku w aktach sprawy protokołu z przeprowadzonej kontroli przedmiotowej budowy, stwierdzającego zgodność wykonania przedmiotowego pawilonu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do uznania, że nie przeprowadzono tejże kontroli. W świetle powyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty Powiatu [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i R. K. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I stancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K p a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organy administracyjne obu instancji, 2) naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zastosowania się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 265/11) 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000r., nr [...] W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że wobec braku zastosowania się przez organy administracyjne do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W przywołanym powyżej wyroku Sąd wskazał wyraźnie, że rozpatrując ponownie sprawę organy powinny przeprowadzić dowody mające na celu ustalenie, czy kontrola obiektu przed oddaniem go do użytkowania została przeprowadzona, czy też nie została przeprowadzona. Zdaniem strony skarżącej pismo A. A. jedynie wskazuje zdaniem Sądu, że mogło dojść do zaginięcia protokołu, jednak w celu całkowitego wyjaśnienia tej okoliczności, organy administracji powinny skorzystać z osobowych źródeł dowodowych w postaci przesłuchania pracowników Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...]. Sąd podkreślił nawet wyraźnie, że te dowody powinny zostać przeprowadzone niezależnie od tego, czy były one przez strony postępowania wskazywane, czy też nie. Tymczasem organy administracyjne obu instancji, oparły się jedynie na znanym Sądowi oświadczeniu, potwierdzając jego walor dowodowy poprzez odebranie od A. A. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ponadto skarżący podnieśli również, że pismo byłego Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...] A. A. z dnia 30 grudnia 2010 r. jest niejednoznaczne i w niektórych częściach niemożliwe do zweryfikowania oraz zawiera znaczną ilość niejasności Tym samym doszło do naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r, sygn. akt. VII S.A./Wa 265/11 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z oceny tej wynika, że brak protokołu z przeprowadzenia kontroli stanowi uchybienie o charakterze formalnym i nie jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem kontroli. Zdaniem sądu "przedłożone przez skarżących dokumenty wskazują na to, że mogło dojść do zaginięcia takiego protokołu (pismo A. A. z dnia 30 grudnia 2010 r.)"- Sąd wskazał, że organy uchybiły zasadom procedury dowodowej nie przeprowadzając we właściwy sposób postępowania mającego na celu ustalenie czy obowiązkowa kontrola przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie została przeprowadzona. Sąd wskazał organom na możliwość skorzystania "z osobowych źródeł dowodowych w postaci przesłuchania pracowników Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...], który był związany z wydaniem badanej decyzji pozwoleniu na użytkowanie". W związku z powyższą oceną prawną obowiązkiem organu było zbadanie i ustalenie czy obowiązkowa kontrola przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie została przeprowadzona czy też nie przeprowadzono takiej kontroli. Z akt sprawy nie wynika aby organy powyższy obowiązek wykonały. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organy uzupełniły materiał dowodowy jedynie o oświadczenie A. A. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z oświadczenia tego wynika, że w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadziła I. G., która razem z inż. L. C. przeprowadzała kontrolę obiektu. Zdaniem A. A. "fakt sporządzenia protokołu mogą potwierdzić pracownicy, którzy go sporządzali". Pomimo wskazania osób, które przeprowadzały obowiązkową kontrolę obiektu i mogą potwierdzić fakt sporządzenia protokołu kontroli organy zaniechały ich przesłuchania. Ograniczając postępowanie dowodowe do oświadczenia A. A. oraz wyjaśnień zawartych w piśmie A. A. z dnia 30 grudnia 2010 r. organy nadzorcze nie wyjaśniły czy obowiązkowa kontrola przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie została przeprowadzona czy też nie przeprowadzono takiej kontroli. Okoliczność ta nie wynika bowiem ze wskazanych wyżej dowodów na które powołują się organy odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z obu tych dokumentów wynika jedynie, że A. A. jako naczelnik Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...] prawdopodobnie podpisywał kwestionowaną decyzję osobiście lub w trakcie jego nieobecności decyzje podpisywała upoważniona inż. B. B. Ponadto A. A. nigdy nie podpisywał decyzji jeżeli były braki w dokumentach, a zasadą nie przewidującą wyjątków, było przed przygotowaniem decyzji dokonanie kontroli obiektu i sporządzenie protokołu. Gdyby organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania poprzez przesłuchanie pracowników Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...] – I. G. i inż. L. C. kwestia przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie zostałaby wyjaśniona. Organ z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania oraz z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśnił sprawy w sposób właściwy co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, a rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.