VII SA/Wa 1889/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa po rozpatrzeniu wniosku W. Ł. o pozwolenie na budowę – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku garażowego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 4 kwietnia 2014r. W. Ł. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...]w [...], gmina [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych ww. postanowieniu nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Szczegółowy opis nieprawidłowości został zawarty w ww. postanowieniu i dotyczył niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]- obszar [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]w dniu [...] lutego 2014r., ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014r. poz. [...] z dnia [...] marca 2014r., który wszedł w życie 30 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym czyli 28 kwietnia 2014 r. Powyższe postanowienie doręczono inwestorowi- W.Ł. w dniu 15 maja 2014r. W dniu 20 maja 2014r. inwestor zgłosił pisemnie zastrzeżenia do ww. postanowienia uzasadniając, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę teren działki objęty był ustaleniami wcześniej obowiązującego planu miejscowego. W wyznaczonym w postanowieniu terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia tj. do dnia 15 czerwca 2014r. inwestor nie uzupełnił braków w projekcie. Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ ma dbać o to, aby odpowiadała ona prawu. Oznacza to, że treść tej decyzji powinna być zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie dokonywania tej oceny. Zmiana planu miejscowego winna być zatem uwzględniona przez organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli więc okaże się, że od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do daty wydania decyzji w tym przedmiocie stan prawny uległ zmianie, to organ ma obowiązek fakt ten uwzględnić i wydać decyzję zgodną z obowiązującym prawem. Dalej organ I instancji wskazał, iż w sytuacji, gdy złożony projekt budowlany narusza normy prawa budowlanego bądź ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, to organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta [...] zaznaczył, że z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014r. obszar opracowania podany w projekcie znalazł się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P/U1, który zgodnie ze swoim przeznaczeniem podstawowym jest terenem obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i/lub zabudowy usługowej, a uzupełniającym- lokali mieszkalnych wbudowanych w budynki produkcyjne, magazynowe bądź usługowe. Plan nie przewiduje lokalizowania budynków jednorodzinnych wolnostojących na tym terenie. Podkreślił, że po przeanalizowaniu ww. planu, okazało się, że część działki nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN15, na którym możliwa jest budowa obiektów objętych wnioskiem. Po rozpatrzeniu odwołania W. Ł. od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy powołał przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 35 ust. 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że organ I instancji słusznie postanowieniem z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] nałożył na inwestora usunięcie stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości tj. "przedłożyć projekt sporządzony zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] –obszar [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014r. dla terenu oznaczonego symbolem P/U1/...". Dalej Wojewoda [...] podkreślił, że działka nr ewid. [...] obr. [...] w [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014r. poz. [...] z dnia [...] marca 2014r., położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P/U1, gdzie przeznaczeniem podstawowym są obiekty produkcyjne, składy i magazyny i/lub zabudowa usługowa, a uzupełniającym - lokale mieszkalne wbudowane w budynki produkcyjne, magazynowe bądź usługowe. Organ II instancji wskazał, że inwestor we wniosku z dnia 4 kwietnia 2014 r. wystąpił o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. Następnie organ odwoławczy podał, iż § 56 Rozdziału 9 Przepisy końcowe ww. planu wynika, że " Uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Zatem przedmiotowy plan obowiązuje od dnia [...] kwietnia 2014 r. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i podjął decyzję w dniu [...] czerwca 2014r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] odniósł się także do zarzutów inwestora podnoszonych w odwołaniu wyjaśnił, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.) organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania, osób mających ewentualny interes prawny, o wszczęciu procedury planistycznej. W myśl art. 17 pkt 1 ww. ustawy właściwe organy obowiązane są jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Z tego też względu organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż został zaskoczony zmianą przeznaczenia terenu już po złożeniu wniosku. Organ odwoławczy wskazał także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym powszechnie obowiązującym na danym terenie i zgodnie z art. 14 ust. 8 ww. ustawy, jest aktem prawa miejscowego i wiąże zarówno organy gminy, instytucje publiczne jak i inwestorów. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 34 ust.1 ww. ustawy wejście w życie nowego planu miejscowego powoduje utratę obowiązujących wcześniej planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętych nimi terenów. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydawania, w tym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu orzekania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł W. Ł. wnosząc o jej uchylenie lub zmianę. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 12 kpa, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego w zaistniałym stanie faktycznym w niniejszej sprawie należało uwzględnić wymierną stratę jaką poniósł jako inwestor. Skarżący podał, że na rzecz przyszłej budowy poniósł szereg wydatków. Zdaniem skarżącego zarówno Wojewoda jak i Starostwa [...] naruszyli zasadę wynikającą z art. 7 kpa, zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu obywateli. Skarżący podniósł, że w przedstawionym stanie faktycznym organ powiatu nie wziął pod uwagę jego interesu związanego z budową domu jednorodzinnego. Organ nie kierował się także chęcią ochrony interesu społecznego, gdyż zdaniem skarżącego wybudowanie przez niego budynku mieszkalnego z garażem nie pozostaje w kolizji z planami powiatu, służącymi dobru ogólnemu innych obywateli, którym musiałby ustąpić jego indywidualny interes. Skarżący podkreślił, że w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest sprecyzowane, czy projekt powinien być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego z chwili wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czy z momentu wydania decyzji. Zdaniem skarżącego na mocy zasady uwzględniania słusznego interesu strony i gwarancji ochrony pewności obrotu prawnego oraz zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej, powinien być to stan prawny z dnia złożenia wniosku, czyli 4 kwietnia 2014r. Złożywszy wniosek o wydanie decyzji, podczas jego rozpatrywania, wnioskodawca nie może być zaskakiwany zmianą przepisów. Skarżący poinformował, że przed planowaną budową pobrał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest konieczny do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Zaznaczył, iż na wspomnianym wypisie nie było żadnych wzmianek o planowanym przekwalifikowaniu terenu. Skarżący podał, że o zaistnieniu tego faktu dowiedział się dopiero czytając odmowne postanowienie. Nadto skarżący zaznaczył, iż wszystkie niezbędne do wydania pozwolenia na budowę dokumentu dostarczył do organu, nie zaistniała zatem w jego ocenie potrzeba uzupełniania dokumentacji lub składania wyjaśnień, informacji czy też przedstawienia dowodów związanych ze sprawą. Niezrozumiałym dla skarżącego jest z jakiego powodu jego sprawa nie została załatwiona niezwłocznie. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest, aby inwestor ponosił straty wynikające z opieszałego rozpoznania wniosku przez organ powiatu. Skarżący podał, że został zaskoczony zmianą przeznaczenia terenu już po złożeniu wniosku. Zdaniem skarżącego organy powiatu wydając postanowienie i decyzję w przedmiotowej sprawie powinny zastosować się do stanu prawnego obowiązującego w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wniósł o jej oddalenie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku garażowego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...] z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Skarżący w dniu 4 kwietnia 2014r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na terenie działki nr ewidencyjny [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Do wniosku inwestor dołączył: * cztery egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, * oświadczenia inwestora, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, * projekt zagospodarowania sporządzony na mapie zasadniczej do celów projektowych. Starosta [...] wypełniając dyspozycję art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał między innymi sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014r. ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014r. poz. [...] z dnia [...] marca 2014r. W związku ze stwierdzonymi przez organ orzekający nieprawidłowościami w przedłożonym projekcie budowlanym, Starosta [...] działając zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] maja 2014r r. wezwał inwestora do ich usunięcia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie to zawierało pouczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w przypadku nie usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie, jak również informację, iż na postanowienie to nie służy zażalenie. Organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wezwał do ich usuniecie. Ze względu na to, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r.r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie organu wypełniało dyspozycję art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec niespełnienia przez inwestorów wymagań wynikających z postanowienia z dnia 13 maja 2014 r. odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była zgodna z prawem. W świetle załączonych dokumentów ustalenia organów co do niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za trafne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014r. stanowi, że obszar opracowania podany w projekcie znalazł się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P/U1, który zgodnie ze swoim przeznaczeniem podstawowym jest terenem obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i/lub zabudowy usługowej, a uzupełniającym- lokali mieszkalnych wbudowanych w budynki produkcyjne, magazynowe bądź usługowe. Plan nie przewiduje lokalizowania budynków jednorodzinnych wolnostojących na tym terenie. Jednocześnie część działki nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN15, na którym możliwa jest budowa obiektów objętych wnioskiem. Powyższy plan został uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014r. poz. [...] z dnia [...] marca 2014r. Zgodnie z § 56 Rozdziału 9 Przepisy końcowe ww. planu " Uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Zatem przedmiotowy plan obowiązuje od dnia 29 kwietnia 2014 r. Nie ulega więc wątpliwości, iż plan w takim brzmieniu nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ( 4.04.2014r.) jednak obowiązywał w dacie rozstrzygania przez organ I i II instancji i wiązał jako akt prawa miejscowego organy architektoniczno-budowlane. Należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skargi organy mają obowiązek dokonać kontroli zgodności projektu z planem obowiązującym w dacie wydania decyzji przez ten organ. Istotnym jest, iż organy nie mogły zatwierdzić projektu budowlanego a zwłaszcza projektu zagospodarowania działki sytuującego przedmiotowe budynki w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem w miejscowym planie , jednak ze względu na wielkość działki nr ew [...] jej część położona jest na terenie MN15 dopuszczającym lokalizację zaprojektowanych obiektów. Istnieje więc możliwość dokonania zmian w projekcie , choć zapewne wiążą się one z dolegliwościami finansowymi, które umożliwią zabudowę przedmiotowej nieruchomości i realizację zamierzenia inwestycyjnego Należy także podkreślić, iż Prawo budowlane reguluje ogólną zasadę wolności budowlanej, przysługującą każdemu kto dysponują nieruchomością gruntową na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem uznać należy, iż prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, to w stanie faktycznym tej sprawy, ograniczenia wykonywania prawa własności i wolności inwestycyjnej wynikające z przepisów prawa miejscowego, z określenia zasad zagospodarowania i przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] lutego 2014r. uchwałą Rady Miejskiej w [...] . Istotnym jest jednak to, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie była ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu. Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy pozostaje w zgodzie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).