VII SA/Wa 1889/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016r. (nr [...]) o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015r. (nr [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wnioskiem z 30 września 2015r. nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 1 października 2015r. (uzupełnionym pismem z 14 października 2015r.), skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] o uzupełnienie opisanej decyzji m. in. o pouczenie o przysługującym jej prawie do złożenia odwołania od tej decyzji. Według wnioskodawczyni, organ I instancji nie doręczając jej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na przebudowę linii kolejowej, dopuścił się naruszenia art. 109 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.). W związku z tym należy przyjąć, że termin do wniesienia przez [...] wniosku o uzupełnienie tej decyzji, nie rozpoczął dla niej biegu. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła jednak o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015r. Zdaniem strony, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że art. 49 k.p.a. wyłącza zastosowanie ogólnych reguł k.p.a. Według niej, czym innym jest zawiadomienie strony o wydaniu decyzji (art. 49 § 1 k.p.a.), a czym innym wynikający z art. 109 k.p.a. obowiązek doręczenia stronie decyzji na piśmie, nawet jeśli takie doręczenie miałoby nastąpić przez obwieszczenie treści decyzji. W niniejszej sprawie organ nie obwieścił w sposób prawidłowy treści decyzji o pozwoleniu na przebudowę linii kolejowej, ponieważ po pierwsze : obwieszczenie zawierało jedynie informacje o wydaniu decyzji, a po drugie : zostało umieszczone w prasie regionalnej, co jest niezgodne z art. 9 ac ust. 1 i 1a ustawy z 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2015r. poz. 1297). Wnioskodawczyni podała, że o wydaniu decyzji z [...] lipca 2015r. dowiedziała się w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu 24 września 2015r. Wcześniej nie miała informacji o toczącym się postępowaniu. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2015r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia własnej decyzji z [...] lipca 2015r. W uzasadnieniu organ podał, na podstawie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zawiadomienie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na przebudowę linii kolejowej zostało zamieszczone : na tablicy ogłoszeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim (od 7 do 11 sierpnia 2015r.), na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego (od 6 do 18 sierpnia 2015r.), na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta [...] (od 7 do 10 sierpnia 2015r.), na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] (od 7 do 14 sierpnia 2015r.), w prawie lokalnej - Gazecie [...] (w dniu 12 sierpnia 2015r.). Ponieważ zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, to należy przyjąć, że 14 - dniowy termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji upływał dla strony z dniem 16 września 2015r. W rozpoznawanej sprawie wniosek o uzupełnienie decyzji został złożony w dniu 5 października 2015 r., a więc po terminie. Z kolei postanowieniem z [...] lutego 2016r. Wojewoda [...] rozpoznał wniosek skarżącej, zawarty w piśmie z 30 września 2015r., o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę linii kolejowej. Powołując się na ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu z [...] grudnia 2015r., przyjął, że termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji rozpoczął bieg po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i upłynął dla strony z dniem 16 września 2015r. W ocenie organu [...] , posiadająca status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na przebudowę linii kolejowej, nie uprawdopodobniła natomiast, że nie ponosi winy w uchybieniu tego terminu. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone nie tylko w Gazecie [...] , ale również na tablicy ogłoszeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim i Urzędzie Miasta [...] i na stronach internetowych tych urzędów. [...] w zażaleniu na to postanowienie zarzuciła organowi I instancji niezasadne przyjęcie, że nie było podstaw prawnych do przywrócenia terminu do złożenia przez nią wniosku o uzupełnienie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę linii kolejowej. Zdaniem strony Wojewoda, "wbrew obowiązkowi wynikającemu z ogólnych zasad k.p.a.", nie odniósł się do zawartego we wniosku zarzutu wprowadzenia [...] w błąd przez pracowników organu co do faktu trwania postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę linii kolejowej. Organ I instancji pominął całkowicie okoliczność, że treść decyzji nie została obwieszczona (a zatem ogłoszona w całości wraz z załącznikami). Skarżąca stwierdziła, że "ustawa (o transporcie kolejowym) nie zawiera przepisu określającego, że obowiązek dodatkowego i nieprzewidzianego w k.p.a. zawiadomienia o wydaniu decyzji zastępuje i wyklucza obowiązek organu doręczenia samej decyzji wszystkim stronom postępowania". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2016r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, mimo że nie podzielił uzasadnienia organu zawartego w tym postanowieniu. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nie posiada statusu strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na przebudowę linii kolejowej. Strona jest bowiem właścicielem działki nr ew. [...] na której nie przewidziano żadnych robot budowlanych. Na działce przeznaczonej pod inwestycję (nr [...]), która sąsiaduje z nieruchomością skarżącej został zaprojektowany jedynie rów i jezdnia asfaltowa (oraz rezerwa na chodnik i poszerzenie jezdni). Zewnętrzna krawędź tej drogi znajduje się ponad 10 m od działki [...], Zjazd publiczny z tej jezdni (na działkę [...] ) jest przedmiotem odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę. Z powyższego wynika, że [...] nie może wystąpić z żądaniem uzupełnienia decyzji (art. 111 k.p.a.). Termin do wniesienia tego wniosku nie rozpoczął dla niej biegu, a w związku z tym nie mogła ona nie dochować tego terminu. [...] w skardze na to postanowienie powtórzyła stanowisko zaprezentowane w zażaleniu. Skarżąca stwierdziła, że : 1) ogłoszenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone, niezgodnie z wymogiem ustawy, w prasie regionalnej, 2) pracownicy organu I instancji wprowadzili skarżącą w błąd co faktu trwania postępowania administracyjnego, 3) przedmiotem obwieszczenia nie była treść decyzji, w związku z tym nie można przyjąć, że decyzja została ogłoszona, 4) obwieszczenie nie zostało wywieszone na stronie internetowej na 14 dni, a jedynie na 6 dni. Ponadto [...] podniosła w skardze zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na przebudowę linii kolejowej i stwierdziła, że nie mogła wykazać, że inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, ponieważ nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżone postanowienie narusza prawo, choć z innych powodów, niż podniesione przez skarżącą w skardze do Sądu. Trzeba przypomnieć, że w zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] . pozwolenia na przebudowę linii kolejowej, ponieważ przyjął, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Powołał się przy tym na art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z którego wynika, że stroną postępowania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z definicji tej wynika zatem, że oddziaływanie oznacza istnienie ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu (np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego). Zdaniem Sądu argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnośnie tego, że nieruchomość skarżącej (nr [...]) nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji, a zatem ta inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania tej działki, nie jest prawidłowa. Z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na przebudowę linii kolejowej, której uzupełnienia domaga się strona skarżąca, jednoznacznie wynika, że działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (s. 11 tej decyzji). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił tymczasem własne ustalenia faktyczne, dotyczące tej inwestycji. Stwierdził, że "na działce należącej do wnioskodawczyni nie przewidziano żadnych robot budowlanych" zaś z projektu budowlanego wynika, że jezdnia asfaltowa, została zaprojektowana ponad 10 m. od granicy z działką skarżącej (nr [...]) sąsiadującej z jej nieruchomością. Zjazd publiczny z tej jezdni, na działkę [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Z tych względów rozstrzygnięcie organu II instancji oparte na ustaleniu że strona skarżąca nie ma legitymacji do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, ponieważ jej działka nie leży w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji nie jest prawidłowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się tymi wytycznymi Sądu, ponownie rozważy, czy skarżąca posiada status strony w postępowaniu o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015r. Organ odwoławczy powinien również zbadać, kiedy upłynął dla skarżącej 14 - dniowy termin do złożenia wniosku o uzupełnienie tej decyzji na podstawie art. 111 k.p.a. Sąd zauważa, że wywody organu I instancji dotyczące tej kwestii nie są prawidłowe. Z przepisu art. 49 k.p.a. wynika, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. W konsekwencji termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób opisany w art. 9 ac ustawy o transporcie kolejowym. W sytuacji zaś, takiej jak w niniejszej sprawie, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (prasa lokalna, urzędy wojewódzkie i urzędy gminy, strony internetowe tych urzędów), należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień potraktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 21 września 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/15 i z 19 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2651/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście organ rozważy, czy ogłoszenie o wydaniu decyzji zamieszczone w Gazecie Krakowskiej spełniało wymogi powołanego przepisu, mając na uwadze, że przepisy Prawa prasowego nie precyzują pojęć : prasa lokalna, prasa regionalna, prasa ogólnokrajowa, niemniej jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że prasa lokalna (regionalna) to czasopisma (periodyki) o zasięgu węższym niż ogólnokrajowy, skierowane do adresatów na określonym terenie, bez sprecyzowania nakładu i innych wymogów a także wielkości tytułów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1613/09, z 4 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1297/10, z 21 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 2103/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zakończenie należy stwierdzić, że stanowisko skarżącej odnośnie braku podstaw do wyłączenia stosowania w tej sprawie art. 109 k.p.a. nie jest uzasadnione, ponieważ stoi w całkowitej sprzeczności z założeniami tzw. zawiadomienia o wydaniu decyzji przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.). Według art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Z powyższego wynika, że zawiadomienie, w drodze publicznego ogłoszenia, o wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę linii kolejowej, w stosunku do stron innych niż wnioskodawca, "zastępuje" doręczenie decyzji o którym mowa w art. 39 k.p.a. i ma na celu sprawne zawiadomienie potencjalnych stron o wyniku postępowania administracyjnego. W obwieszczeniu o wydaniu decyzji powinna znajdować się informacja gdzie i kiedy można się zapoznać się z decyzją, nie zaś treść tej decyzji wraz z załącznikami. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd orzekł o zwrocie skarżącej wpisu od skargi, stosownie do art. 200 tej ustawy. W świetle art. 205 § 1 ustawy nie ma natomiast podstaw prawnych do zwrotu kosztów przejazdu skarżącej do jej pełnomocników.