VII SA/Wa 189/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. K., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Spółce Cywilnej "[...]" pozwolenia na budowę ośrodka handlowo-usługowego z programem mieszkaniowym wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi na terenach położonych w L., przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził aneks do projektu budowlanego ww. inwestycji. Wnioskiem z dnia 6 listopada 2007 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 czerwca 2008 r.) Z. Ś. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując, że ani osoby fizyczne zespołowo realizujące inwestycję, ani tym bardziej Spółka nie mogły udokumentować prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], którą uchylono jego decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], o odmowie Z. Ś. wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie ww. dwóch decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L., ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy Z. Ś. była kiedykolwiek wspólnikiem spółki cywilnej "[...]". W odpowiedzi na wezwanie organu Z. Ś. nadesłała stosowne dokumenty potwierdzające jej udział w Spółce. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ nadzorczy wskazał, że M. K., mający upoważnienie na podstawie § 9 umowy Spółki z dnia [...] czerwca 1992 r. do reprezentowania wspólników spółki cywilnej "[...]" oraz "[...]", posiadał prawo do reprezentowania dysponujących przedmiotową nieruchomością członków spółki cywilnej. Do pierwotnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył bowiem akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1993 r. umowy przyrzeczenia sprzedaży przedmiotowego terenu. W ocenie Wojewody [...] umowa ta, wbrew twierdzeniom Z. Ś., stanowi dowód prawnego dysponowania nieruchomością przez inwestorów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1987 r. sygn. akt IV SA 381/87, publ. Lex Polonica nr 297930, ONSA 1988/1, poz. 7). Ponadto organ I instancji uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego za niewystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ M. K. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jako pełnomocnik dziewięciu inwestorów. Co prawda przedłożony wniosek nie wskazywał, które działki należą do poszczególnych właścicieli oraz danych osoby uprawnionej do odbioru i przechowywania decyzji, jednakże zdaniem Wojewody nie stanowi to rażącego naruszenia przepisów prawa. Odnośnie pytania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności, kto był inwestorem przedmiotowej inwestycji, organ nadzorczy wskazał, iż byli nimi wspólnicy spółki cywilnej "[...]", którzy w dniu [...] czerwca 1992 r. zawarli umowę w celu wykonania wspólnego celu jakim było wybudowane i eksploatacja nowego centrum handlowo-usługowo-mieszkalnego w L.. Wspólnicy upoważnili M. K. do kierowania przedsiębiorstwem spółka cywilna "[...]" oraz reprezentowania wspólników w sprawach związanych z realizacją umowy spółki. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z. Ś.. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] i stwierdził nieważność dwóch decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1995 r. została wydana spółce cywilnej "[...]", zaś prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiadały osoby fizyczne, którym przysługiwało prawo do spornej nieruchomości przy wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1994 r. Na dzień wydania pozwolenia na budowę inwestor - spółka cywilna "[...]" - przedłożył jedynie umowę przyrzeczenia sprzedaży zawartą w dniu [...] kwietnia 1993 r. (Repertorium A Nr [...]) między E. K. i M. D., a G. H., L. G., M. K., M. K., H. K., E. G., T. P., J. S. oraz J. S.. W ocenie organu II instancji jedynie ww. osoby fizyczne dysponowały prawem do spornej nieruchomości w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane jednostce organizacyjnej, a nie osobom fizycznym. Dlatego inwestor - Spółka cywilna - nie posiadała prawa do nieruchomości, na których zaplanowana była przedmiotowa inwestycja. Z tego względu obie ww. decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w L. zostały wydane z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pierwsza z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś druga - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę skierowana została bezpośrednio do spółki cywilnej "[...]", bez wskazania poszczególnych wspólników, co wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, bowiem od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. K., J. S., A. P., B. G., A. P., L. G., A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów wg norm przepisanych. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ zniesiono współwłasność zabudowanej nieruchomości i utworzono samodzielne lokale stanowiące odrębną własność i rozdzielono je pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy zauważyć, iż w doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r. III CZP 176/92, OSNC z 1993 r. nr 10, poz.17l; uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r. III CZP 111/95, OSNC z 1996, nr 5, poz.63). Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., I CK 201/02, lex nr 151608). Zgodnie z brzmieniem art. 860 § 1 k.c. ,przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego działając w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki. A zatem spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może i nie mogła uzyskać pozwolenia na budowę. Bez znaczenia prawnego pozostaje przy tym, iż przepisy różnych ustaw regulujących działalność gospodarczą np. podatki, przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania. Jak podkreślono bowiem w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Takich szczególnych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do uzyskania pozwolenia na budowę, nie zawierają jednak przepisy Prawa budowlanego Z wnioskiem do Kierownika Urzędu Rejonowego w L. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wystąpił w imieniu. Spółki Cywilnej "[...]" jej pełnomocnik M. K. - uprawniony do działania na jej rzecz wobec wszelkich władz administracyjnych, samorządowych i innych, we wszystkich sprawach związanych z uzyskaniem stosownych pozwoleń i decyzji niezbędnych do rozpoczęcia realizacji budowy. W konsekwencji powyższego wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do Spółki Cywilnej "[...]", która jednak jak wykazano wyżej, nie mogła uzyskać pozwolenia na budowę, a zatem decyzja ta została skierowana do "osoby nie będącej strona w sprawie", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, bowiem od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Nie zmienia to postaci rzeczy, iż w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ośrodka handlowo-usługowego z programem mieszkaniowym wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi na terenach położonych w L., przy ul. [...], mogli wystąpić wspólnicy spółki cywilnej, którzy byli stroną umowy przedwstępnej z dnia [...] kwietnia 1993r, zawierającej zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1993r. wynika ,iż prawem takim w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę legitymowali się : G. H., L. G., M. K., M. K., H. K., E. G., T. P., J. S. oraz J. S.. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( w odniesieniu do decyzji z dnia 14 kwietnia 1994r.) oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. (w stosunku do decyzji z dnia 30 marca 1995r.). pozwolenie na budowę mogło zostać wydane wyłącznie temu, kto w szczególności złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wnioskiem takim nie mogła natomiast w świetle powyższych przepisów wystąpić Spółka Cywilna "[...]", nie dysponowała ona bowiem prawem do działek gruntu objętych inwestycją, uprawniającym do uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnym więc jest twierdzenie organu II Instancji, iż kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje zapadły z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. co wyczerpuje przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu kontrolowanych decyzji. W odniesieniu do zarzutu skargi należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP z 1992/12 poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 2001). Tak więc fakt wybudowania obiektu objętego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę czy też wydania decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie na użytkowanie obiektu, nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Nie można natomiast nieodwracalności skutków prawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.