VII SA/Wa 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę fabryki samochodów osobowych nowej generacji [...] we [...], obejmującej budowę hali karoserii, lakierni, hali montażu, łącznika wielofunkcyjnego, budynku bloku zasilania (hala centrali mediów) wraz ze zbiornikiem wody chłodzącej i wieżami chłodniczymi, estakady transportu technologicznego, budynku stacji materiałów eksploatacyjnych wraz z zestawem zbiorników magazynowych, budynku trafostacji, mostu osobowego pieszego wraz z uzupełniającą infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], obręb [...], nr ewid. [...], obręb [...], na ewid. [...], obręb [...], nr ewid. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane), art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r.. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) - art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W takim przypadku należy stosować art. 44 tej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i § 5 ust. 1 statutu Stowarzyszenia [...] organ uznał, że jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu tego przepisu, zatem może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W ocenie organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wymienił cztery przypadki ściśle określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, w których w postępowaniu w sprawie pozwoleniu na budowę niezbędne jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i stwierdził, że jest to katalog zamknięty – tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie oceny, a inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Organ podkreślił przy tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że skoro w sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy stwierdzić, iż postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wobec czego tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez stwierdzenie braku legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu błędne przyjęcie, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, podczas gdy: 1. skarżąca jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie postępowanie prowadzone jest przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, 2. inwestycja objęta postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę została już zakwalifikowana w ramach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, 3. obecnie w orzecznictwie na gruncie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie dotyczące przedsięwzięcia, w ramach którego dokonano oceny oddziaływania na środowisku, co nie wyłącza takiej kwalifikacji także i w stosunku do etapu postępowania, na którym nie dokonana czynności bezpośrednio dotyczących oceny oddziaływania na środowisko ( w tym zakresie skarżąca powołała się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 889/08), 4. na inwestora nałożono obowiązek wykonania oceny porealizacyjnej, co jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do planowanej inwestycji kwestie środowiskowe winny podlegać stałej kontroli podczas całego procesu inwestycyjnego, a zatem i na etapie wydania pozwolenia na budowę, w tym z udziałem organizacji ekologicznych, w szczególności w sytuacji, gdy brak ich udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wynikał z okoliczności od niej niezależnych oraz niezawinionych. Podnosząc powyższe, skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. W sprawie bezspornym jest, że skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014r o pozwoleniu na budowę. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2014r precyzując w związku z wezwaniem organu złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014r wskazało, że wniosek należy traktować jako złożony przez podmiot na prawach strony stosownie do postanowień art. 28 ust 4 Prawa budowlanego w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W związku z tak sprecyzowanym wnioskiem Stowarzyszenia organ prawidłowo odmówił wszczęcia z urzędu postępowania trafnie podnosząc, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wprawdzie skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną o czym świadczą cele działania ujęte w § 5 ust 1 statutu, to jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014r nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust 1 i art. 90 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Mianowicie zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 2 i art. 88 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się, jeżeli konieczność jej przeprowadzenia została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek inwestora złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, jeżeli inwestycja dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca dlatego nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżące Stowarzyszenie zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., jak i w skardze nie podnosiło zarzutu, aby we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., o pozwoleniu na budowę wynika natomiast, że organ wykonał obowiązek wynikający z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej. Starosta [...] stwierdził mianowicie, że projekt spełnia warunki określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]. Konkludując w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust 4 Prawa budowlanego, który ewentualnie umożliwiłby skarżące Stowarzyszenie uznać za podmiot na prawach strony, uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzorcze, które swoim wnioskiem chciałoby zainicjować skarżące Stowarzyszenie nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialno-prawnych samej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym organ nadzorczy rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie dopuszcza nowych dowodów w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011r, sygn. akt. II OSK 908/10 wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Wbrew zarzutom skarżącego Stowarzyszenia organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób właściwy ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał jego subsumcji do prawidłowej normy prawa materialnego. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) skargę oddalił.