VII SA/Wa 189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R Z G na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] działając na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami po rozpatrzeniu odwołania R G (dalej "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015r, Nr [...] którą odmówiono R G pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy na dz. nr [...] — obr. [...] — przy ul. [...] w [...], na podstawie dołączonego do wniosku projektu opracowanego przez mgr. inż. M K i techn. bud. L T - Zakład Usług Inwestycyjnych "[...]", ul. [...],[...][...]. Z akt sprawy wynikało, że R G wniósł o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy na dz. nr [...] - obr. [...] - przy ul. [...] w [...] na podstawie dołączonego do wniosku projektu opracowanego przez mgr. inż. M K i techn. bud. L T - Zakład Usług Inwestycyjnych "[...]", ul. [...],[...][...]. Rozpoznając przedmiotowy wniosek [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie wskazanych robót. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że budynek mieszkalny, położony przy ul. [...] w [...], wzniesiony został w 1903 r. i został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca1991 r. pod numerem [...] (aktualny numer rejestru [...]). Organ ustalił, że z projektu budowlanego załączonego do wniosku wynika, iż wnioskowane prace obejmują swoim zakresem parter, I piętro, II piętro i III piętro połowy zabytkowej kamienicy ( prawa strona, lokale nr [...],[...],[...] i [...]) i miałyby polegać na podziale każdego z mieszkań znajdującego się na każdej z kondygnacji na dodatkowe trzy niezależne lokale mieszkalne. Projekt zakładał także wykonanie w pokojach traktu przedniego podwieszanych sufitów. Obecnie w tej części kamienicy, której dotyczyć mają wnioskowane roboty, zachowany jest oryginalny, historyczny układ przestrzenny wnętrza. Od parteru do III piętra włącznie każdą kondygnację w jednym pionie zajmuje jedno duże mieszkanie z historycznym układem pomieszczeń zachowanych w pierwotnych wymiarach i kształtach. W mieszkaniach tych zachowane są m.in. historyczne stolarki drzwiowe, a w pokojach traktu przedniego na poszczególnych kondygnacjach zachowały się na sufitach ozdobne sztukaterie o formach secesyjnych z okresu budowy tej kamienicy. Zaproponowane rozwiązania projektowe nie mogą być zaakceptowane ze strony konserwatorskiej, ponieważ ich realizacja nie tylko spowoduje trwałą i praktycznie nieodwracalną zmianę oryginalnego, historycznego układu przestrzennego wnętrza tej części kamienicy, lecz także będzie negatywnie oddziaływać na zachowanie i ekspozycję oryginalnych, historycznych sztukaterii na sufitach w pokojach traktu przedniego tego budynku. Jak pokazują rzuty poszczególnych kondygnacji projekt zakłada nie tylko podział pomieszczeń pionowymi przegrodami, lecz także wykonanie w pokojach traktu przedniego podwieszanych sufitów, zamieszczając komentarz na rysunkach " dla zachowania i ochrony istniejącej sztukaterii sufitowej". Zasłonięcie tych ozdobnych sztukaterii podwieszanym sufitem spowoduje trwałą degradację historycznego wyglądu wnętrz tej kamienicy. Przez zasłonięcie sztukaterii pokoje te stracą swój oryginalny wygląd, a tym samym zostaną zmniejszone wartości zabytkowe tej kamienicy. Ponadto przewidywane mocowanie stelaża podwieszanego sufitu do sufitu, na którym znajdują się sztukaterie, będzie zagrażało nienaruszalności struktury tych sztukaterii poprzez nawiercenia pod mocowania podwieszanego sufitu i przez wibracje spowodowane montażem podwieszanego sufitu, które mogą doprowadzić do odspojenia się sztukaterii, do ich oderwania się i potłuczenia. W ocenie organu, nie można zgodzić się podnoszonym przez wnioskodawcę z twierdzeniem, iż przedłożony projekt nie zakłada poważnych zmian, ponieważ wydzielanie dodatkowych pomieszczeń w obrębie już istniejących z jednoczesnym zakryciem oryginalnego sztukatorskiego wystroju pomieszczeń w trakcie przednim przez zastosowanie podwieszanego sufitu doprowadzi do zniszczenia wartości zabytkowych wnętrza tej kamienicy, do których zalicza się m.in. właśnie wystrój sztukatorski na sufitach oraz oryginalny, historyczny układ przestrzenny wnętrza. Dalej organ wskazał, że projekt opracowany przez mgr. inż. arch. T C, na podstawie którego wydano decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r. zezwalającą A i M L (właścicielom drogiej połowy tej samej kamienicy) wykonanie robót budowlanych nie zakładał realizacji takich robót, które zniekształciłyby historyczny układ przestrzenny wnętrza lokalu nr [...] na parterze tej kamienicy i których realizacja spowodowałaby zniszczenie, uszkodzenie lub zasłonięcie sztukaterii na sufitach pomieszczeń traktu przedniego. Projekt ten nie przewidywał wykonania podwieszanego sufitu w pomieszczeniach traktu przedniego gdzie zachowały się sztukaterie, lecz zakładał wykonanie podwieszanego sufitu w pomieszczeniach traktu tylnego gdzie nie ma sztukaterii. Dlatego też nie może być mowy o analogii pomiędzy tym projektem, a rozwiązaniami przedstawionymi przez wnioskodawcę. Ich negatywna ocena wynika, z niewłaściwego wpływu planowanych działań na zachowane wartości zabytkowe wnętrza tj. na układ przestrzenny wnętrza i na jego secesyjny wystrój sztukatorski. Podsumowując organ konserwatorski uznał, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje niedopuszczalne naruszenie ww. wartości artystycznych, historycznych i naukowych tej kamienicy, której ochrona i zachowanie leży w interesie społecznym. Natomiast słuszny interes strony, nie może być realizowany kosztem naruszenia cennej substancji zabytkowej, dzięki której przedmiotowa kamienica jest nośnikiem wartości artystycznej, historycznej i naukowej. Rozpoznając wniesione przez R G odwołanie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, wskazał, że najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Dlatego też należy dążyć do zachowania wszelkich wartościowych, historycznych, architektonicznych elementów budynku, świadczących o jego oryginalnej formie, w tym jego wnętrza. Adaptacja zabytkowego budynku dla potrzeb użytkownika powinna dokonywać się z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową. Tymczasem planowana przebudowa pomieszczeń na parterze i piętrach stanowi zasadniczą zmianę układu wnętrz w zabytkowej kamienicy, zacierając pierwotny ich układ, zaś obecna dyspozycja wnętrz posiada walor autentyczności, a zatem jej zachowanie jak największym stopniu jest zgodne z doktryną konserwatorską. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na zachowany "trzytraktowy" układ przestrzenny całej kamienicy. Podkreślił przy tym, że istotną wartością kamienicy jest m.in. zachowanie rozplanowania pomieszczeń w mieszkaniach oraz części elementów wyposażenia wnętrza, przy czym zwłaszcza sztukaterie sufitowe stanowią godną zachowania bez zmian, wartość zabytkową. Wskazał, iż poza sporem pozostaje fakt, że aktualny stan techniczny kamienicy wymaga przeprowadzenia licznych prac remontowych. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż planowana przebudowa pomieszczeń na parterze i piętrach stanowi zasadniczą zmianę układu wnętrz w zabytkowej kamienicy, zacierając pierwotny ich układ i walor autentyczności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister nie znalazł podstaw do uznania, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w jakikolwiek sposób naruszył art. 7 k.p.a. Tym bardziej, że organ konserwatorski w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji w sposób obszerny wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż przedstawiony przez wnioskodawcę projekt nie zostanie zaakceptowany, w przeciwieństwie do projektu budowlanego, dotyczącego lokalu nr [...] na parterze w drugiej części budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł R G, podnosząc, że narusza ona m.in. przepisy art. 6, 7, 8, 9, 12, art. 35 § 1,2 i art. 36 § 1 75 , 77, 84, 156 § 1 pkt 2 oraz art. 123 k.p.a., a także jest niezgodna z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, a także narusza unormowania zawarte w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Skarżący podniósł, że organ II instancji nie umożliwił mu czynnego udziału w postępowaniu, a także nie zbadał i nie podjął żadnych czynności niezbędnych do uczciwego i rzetelnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, a także nie zbadał zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł również, że w jednej części tej samej kamienicy [...] Konserwator Zabytków zezwolił na podział i wyburzenie ścian konstrukcyjnych, podzielenie przestrzeni lokalu na dwa lokale handlowo-usługowe i biuro, zmieniając tym samym historyczny układ przestrzenny wnętrza lokalu nr [...] na parterze. Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję Minister naruszył zasadę równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej. Podkreślił też, że Minister nie wziął w ogóle pod uwagę interesu wnioskodawcy, jego prawa własności, a także interesu społecznego wyrażającego się koniecznością remontu obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawa nie narusza. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie treścią którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Przedmiotowy budynek mieszkalny, objęty wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych położony jest przy ul. [...] w [...] i został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca1991 r. pod numerem [...] (aktualny numer rejestru [...]). Sąd zauważa na wstępie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, Lex nr 1232718). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Dlatego też to właściwe organy konserwatorskie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny merytorycznej w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W ocenie Sądu, wyczerpująco uzasadniły one powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót. Wskazały, że podlegający ochronie konserwatorskiej zachowany oryginalny, historyczny układ przestrzenny wnętrza kamienicy jako "trzytraktowy" wskutek zaproponowanych rozwiązań projektowych ulegnie trwałej i praktycznie nieodwracalnej zmianie. Istotną wartością zabytkową kamienicy jest bowiem rozplanowanie pomieszczeń w mieszkaniach oraz części elementów wyposażenia wnętrza, w tym zwłaszcza sztukaterii sufitowej. Trakt południowy frontowy mieści wyłącznie pokoje ze sztukateriami na suficie natomiast w trakcie północnym – od zaplecza zlokalizowano kuchnie, sanitariaty, pomieszczenia gospodarcze i pokoje nie posiadające sztukaterii. Między tymi traktami pośrodku znajduje się łączący je korytarz z dostępem do klatki schodowej. Przedstawiony projekt budowlany przewiduje podział istniejących dużych mieszkań na mniejsze mieszkania i wprowadzenie w trakcie przednim nowych pomieszczeń tj. kuchni, sanitariatów i przedpokojów, co będzie wiązało się z koniecznością poprowadzenia przez obecne pokoje traktu przedniego pionów m.in. z instalacjami wodno-kanalizacyjnymi i wentylacją. Prowadzenie tych instalacji w pionach z przebiciem się przez stropy pomieszczeń traktu przedniego będzie kolidowało z nienaruszalnością i integralnością sztukaterii sufitowych w tych pomieszczeniach. Realizacja planowanych robót związana ze zmianą wnętrza kamienicy i jednocześnie z zakryciem sztukaterii oraz ich nieuniknionym naruszeniem w wyniku montażu sufitu podwieszanego i wprowadzenia nowych pionów z instalacjami technicznymi spowoduje niedopuszczalne naruszenie wartości artystycznych, historycznych i naukowych tej kamienicy. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest stan techniczny budynku. Zarówno organy administracji publicznej, jak również skarżący zauważają, że wymaga on remontu. Nie mniej remont ten powinien zostać przeprowadzony w taki sposób by zachowane zostały wartości artystyczne, historyczne i naukowe tej kamienicy, gdyż jej ochrona i zachowanie w jej walorów leży w interesie społecznym. Skarżący do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy na dz. nr [...] - obr. [...] - przy ul. [...] w [...] dołączył projekt opracowany przez mgr. inż. M K i techn. bud. L T, wskazując, że projekt ten jest bliźniaczo podobny do projektu sporządzonego przez mgr. inż. arch. T C, na podstawie którego wydano decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r., zezwalającą na wykonanie robót budowlanych w drugiej części budynku. Zdaniem Sądu organy obu instancji poprawnie oceniły, że będący podstawą wydania decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych projekt nie zakładał realizacji takich robót, które zniekształciłyby historyczny układ przestrzenny wnętrza lokalu nr [...] na parterze tej kamienicy i których realizacja spowodowałaby zniszczenie, uszkodzenie lub zasłonięcie sztukaterii na sufitach pomieszczeń traktu przedniego. Nie przewidywał on wykonania sufitu podwieszanego w pomieszczeniach traktu przedniego, gdzie zachowały się sztukaterie, które z kolei miały być poddane konserwacji, a zakładał wykonanie sufitu podwieszanego w pomieszczeniu traktu tylnego, gdzie nie ma sztukaterii. Trafnie też organy konserwatorskie podkreśliły, że nie zawsze te same rozwiązania projektowe można stosować bez ograniczeń we wszystkich zabytkach, a nawet w ramach jednego zabytku, ponieważ każdy z nich wymaga ze strony konserwatorskiej indywidualnego podejścia ze względu na różnorodność uwarunkowań występujących w danym obiekcie zabytkowym, a w tym przede wszystkim z uwagi na fakt zachowania substancji zabytkowej i jej rodzaj. Mając powyższe na uwadze, należało zarzuty odnoszące się do naruszenia zasady równości wobec prawa, uznać za pozbawione racji. Należy też zauważyć, że skarżący uprzednio, pismem z dnia 14 kwietnia 2015r. złożył wniosek o wydanie zaleceń konserwatorskich, zawierający te same rozwiązania projektowe, co projekt przedłożony wraz z wnioskiem o wydanie przedmiotowego pozwolenia. Proponowane rozwiązania projektowe zostały już zatem negatywnie zaopiniowane na etapie wydania [... kwietnia 2015 r. zaleceń konserwatorskich o sygn. [...] Organ negatywnie odniósł się do zaproponowanej koncepcji podziału poszczególnych lokali, wskazując, że ich realizacja nie tylko spowoduje trwałą i praktycznie nieodwracalną zmianą (unieczytelnienie) oryginalnego, historycznego układu przestrzennego wnętrza tej części kamienicy, lecz także będzie negatywnie oddziaływać na zachowanie i ekspozycję oryginalnych, historycznych sztukaterii na sufitach w pokojach traktu przedniego tego budynku". Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Ten uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski akt nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, Europejski Kodeks Dobrej Administracji nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, nawet w warunkach polskich, gdy państwo nasze wstąpiło do Unii Europejskiej. Jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnoty. Zalecenia te mogą odegrać jednakże pozytywną rolę w usprawnianiu działalności administracji publicznej oraz pogłębianiu praworządności i zaufania w stosunkach z obywatelami i innymi administrowanymi podmiotami także w stosunkach wewnętrznych poszczególnych państw Unii (tak: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2007, s. 12). Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także istotnych naruszeń przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, ar.t 8, art. 9, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. W sprawie nie zachodziły również okoliczności mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na postawie art. 156 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718).