VII SA/Wa 1890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2011r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011r., znak: (...) umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009r., nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) września 2009r., nr (...) nakazującą M. L. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. (...), położonej w Ż., wykonanego bez wymaganego przepisami zgłoszenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 265/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009r., nr (...). Organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09, gdzie zawarto stanowisko, zgodnie, z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ podkreślił, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy, więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania bez merytorycznego zbadania sprawy. Podniósł, że wbrew stanowisku organu, nie są tożsame argumenty, podniesione w skardze, na decyzję z dnia (...) listopada 2009r, nr (...), w wydanym rozstrzygnięciu tej skargi - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 265/10 oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem skarżącego, w stosunku do jego sprawy nie ma zastosowania zdanie pierwsze, lecz pominięte zdanie drugie, powołanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomianie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe oraz, że uzasadnienie wyroku z dnia 17 lutego 2011r. nie zostało sporządzone rozważaniu mogą podlegać jedynie zarzuty, podniesione w toku obu postępowań. W sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 265/10, podniesione w skardze zarzuty miały charakter proceduralny, odwołujący się do jakości uzasadnienia spornej decyzji, a mianowicie naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7, 8 i 9 k.p.a. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności oparto na zarzucie rażącego naruszenia art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 pkt 3 ppkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które wykaże, czy istotnie budynek ze względu na jego parametry podlega rozbiórce w oparciu o przepis, wskazany w decyzji ją nakazującej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), było poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. W toku niniejszego postępowania administracyjnego, wszczęto postępowanie nieważnościowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 265/10, gdzie doszło do oddalenia skargi. Następnie, decyzją organu pierwszej instancji postępowanie, to zostało umorzone w świetle poglądu zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OPS 6/09 z dnia 7 grudnia 2009r. Rozstrzygniecie to, zostało utrzymane decyzją organu drugiej instancji, zaskarżoną w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza - bez wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu drugiej instancji pozostaje fakt, że wyrok opisany wyżej, jaki zapadł wobec decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie został opatrzony pisemnym uzasadnieniem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadniona też argumentacja skargi, co do znaczenia rodzaju zarzutów (odpowiednio procesowych i materialnoprawnych) podniesionych w skardze w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności rozbiórkowej. Sąd podziela stanowisko organu - dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale, którą dla pełnej argumentacji należy przedstawić wyczerpująco, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie, z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty stosując art.158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszelkie wypowiedzi sądów administracyjnych dotyczące kwestii reżimu prawnego, właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku z ich prawnym kontekstem. Pominięcie takich elementów, jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku, fakt sporządzenia na wniosek uprawnionego podmiotu jego uzasadnienia albo rodzaj wskazanej przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki kwalifikującej do uruchomienia tego trybu, może prowadzić do fałszywych wniosków tak, co do skali, jak i istoty istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności (błędu nieuzasadnionej generalizacji). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w ww. art. 153 pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podziela pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest, zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co, do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Zdaniem Sądu w świetle opisanej wyżej uchwały podstawa dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia kontrolowanego przez Sąd administracyjny, gdzie skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wiąże się z koniecznością wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu dokonanie tego rodzaju ustalenia ułatwia zapoznanie się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, ale nie jest warunkiem sine qua non. W tym miejscu należy wskazać, że opisywany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011r., w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 265/10, którym skargę oddalono zapadł w odniesieniu do decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 209r., i utrzymywał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2009r., nr (...), którą orzeczono nakaz rozbiórki budynku gospodarczego. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, co do tego, że obiekt nie podlega procedurze legalizacyjnej w świetle art. 49 b ustawy Prawo budowlane wobec tego, że wykonanie budynku o wys. 3, 4 m w granicy z działką sąsiednią jest sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sąd rozpoznawał zarzuty skargi adresata decyzji rozbiórkowej, gdzie na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucono mające wpływ na treść rozstrzygnięcia rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7, 8 i 9 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia na dowodzie z pomiaru wysokości budynku, wykonanym wyjątkowo niechlujnie, w warunkach uniemożliwiających rzetelne stwierdzenie ustalanej okoliczności faktycznej, bez informowania strony o znaczeniu dokonywanej czynności i bez uwzględnienia podniesionych w tym zakresie zastrzeżeń. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jądrem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia wysokości budynku gospodarczego, wzniesionego przez skarżącego i zasadności zastosowania wobec tego przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z § 12 pkt 3 ppkt 4 Rozp. MI dnia z 12 kwietnia 2002 roku. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została w tym zakresie oparta na treści protokołu oględzin z dnia (...) sierpnia 2009 roku. Oględziny zostały dokonane przez pracowników organu nadzoru budowlanego. Skarżący podniósł, że w dacie oględzin teren, na którym posadowiony jest sporny obiekt był nadal terenem budowy i nie był jeszcze uporządkowany. Uniemożliwiało to dokonanie pomiaru w sposób dokładny, poprzez przystawienie miary do ściany budynku, gdyż teren budowy uniemożliwiał dostęp do obiektu - pomiaru dokonano "orientacyjnie", t.j. z odległości, co trudno to nazwać rzetelnym ustaleniem stanu faktycznego. Do skargi dołączono oświadczenie uprawnionego geodety ( wraz z dokumentacją fotograficzną) obrazujące stan rzeczywisty, dla umożliwienia Sądowi bezstronnie stwierdzić, że zastrzeżenia skarżącego są w pełni usprawiedliwione. W tym miejscu należy wskazać, że wniosek o stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez Sąd decyzji zarzucał rażące naruszenie prawa tj. art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 pkt 3 ppkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez bezzasadne przyjęcie jakoby dla oceny przesłanki legalizacji obiektu miarodajny był przybliżony pomiar jego wysokości, a nie wysokość budynku w stanie po zakończeniu budynku. Do wniosku dołączono oświadczenie geodety z dokumentacją fotograficzną. Mając na uwadze powyższe rozważania – uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego i jej uzasadnienie, opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadnienie kontrolowanej przez Sąd decyzji, skargę, jaką Sąd rozpoznawał, ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu, należy stwierdzić - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organów odpowiadają przepisom prawa. Te same zarzuty, które są podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej były formułowane w skardze, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej opisanym wyżej wyrokiem. Bez znaczenia jest to czy, podnoszony zarzut, co do ustaleń organów zostaje ujęty przez pryzmat wad procesowych, czy też naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości to, że Sąd oddalający skargę brał pod rozwagę de facto tą samą argumentacje, jaka stała się podstawą obecnie formułowanych zarzutów nieważnościowych. Dodatkowo Sąd stwierdza - skoro w sprawie doszło już do wszczęcia postępowania, to organ nie mógł, po wstępnej ocenie wniosku, orzec o odmowie wszczęcia postępowania, zaś zobowiązany był wszczęte postępowanie umorzyć. Sąd z urzędu dostrzega uchybienie w zakresie redakcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności wyczerpującego wskazania argumentacji prawnej rozstrzygnięcia (naruszenie art.107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie to nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).