VII SA/Wa 1891/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zbycia nieruchomości w związku ze wzrostem jej wartości postanawia: I. odrzucić sprzeciw, II. zwrócić Gminie [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] i przekazującej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawę dotyczącą ustalenia R. K. jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], której wartość wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę bądź sprzeciw, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą bądź sprzeciwem może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, sprzeciw został wniesiony przez Gminę [...]. Wskazać należy, że stanowi ona jednostkę samorządu terytorialnego - gminę. Organem wykonawczym Gminy [...] jest Wójt, który m.in. reprezentuje Gminę na zewnątrz oraz kieruje jej bieżącymi sprawami. Wójt Gminy [...] jest zatem organem w głównej mierze uprawnionym do działania w imieniu Gminy. Działał w sprawie jako organ pierwszej instancji, a zatem ustaleniu podlegało, czy organ ten posiada uprawnienie do kwestionowania w postępowaniu sądowoadminstracyjnym decyzji, mocą której uchylono jego własne rozstrzygnięcie i nakazano ponowne przeprowadzenie postępowania. W kwestii legitymacji skargowej organu administracji publicznej wypowiadały się sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (por.: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 - LEX nr 171164 oraz postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, z. 4, poz. 7). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17, oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (Dz. U. nr 187 poz. 1456) wskazano, że gmina, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję, nie może być ani stroną skarżącą, ani uczestnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalna możliwość wniesienia skargi albo sprzeciwu przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotykać może bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Organowi jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Wójt Gminy [...], któremu ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, nie przysługuje legitymacja do złożenia sprzeciwu na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Sprzeciwiający się organ nie ma bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, sprzeciw wniesiony przez Gminę [...] na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, z którą tenże organ się nie zgadza, okazał się niedopuszczalny i wobec tego podlega odrzuceniu. Nadmienić należy, że wprawdzie co do zasady brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi przesłankę materialno-prawną, powodującą oddalenie sprzeciwu, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, sprzeciw podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Wniesienie skargi przez podmiot, który z miejsca nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a. postanowił jak w pkt I sentencji. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.