VII SA/Wa 1892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania D. i T. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. nakazał D. i T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. W.w Z.. Nakaz rozbiórki wynikał z realizacji inwestycji w odległości od ok. 0,6 m. do ok. 1,0 m od granicy działki sąsiedniej stanowiącej własność A. i M. W., co naruszało obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia stanowi, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stroną tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (...). Na podstawie zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. stwierdził, że nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do zgodności z wyżej cytowanymi przepisami, bowiem chcąc zachować odległość określoną warunkami technicznymi tj. 3,0 m od granicy działki, należałoby dokonać rozbiórki ściany wzdłużnej budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więżbą dachową i podestem klatki schodowej. Pozostała część budynku nie spełniałaby żadnej funkcji, na tej też podstawie organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nakazującą rozbiórkę całości obiektu. Powyższa z dnia [...] listopada 2006 r., została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. i T. K. na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarga kasacyjna od ww. wyroku, złożona przez D. i T. K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10. Pismem z dnia 20 marca 2013 r., T. K. wystąpił o uchylenie na podstawie art. 155 kpa decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...][...] WINB odmówił uchylenia na podstawie art. 155 kpa własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB Miasta Z. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] nakazującą D. i T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. w Z.. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, złożonego przez D. i T. K., GINB wskazał, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. GINB podniósł także, że art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, podczas wydawania których organ ma możliwość swobody decyzyjnej, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też przepisu tego nie można stosować do uchylenia bądź zmiany decyzji związanych, których wydanie organowi nie pozwalało na żaden luz decyzyjny, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych przesłanek, do wydania konkretnej decyzji. Jak podkreślił tego rodzaju decyzjami są decyzje nakazujące rozbiórkę obiektów budowlanych, są to decyzje związane, czyli takie, przy których wydawaniu organ był zobligowany konkretnym przepisem prawa do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Takie przypadki nie pozostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego - nie jest więc dopuszczalna zmiana ani uchylenie decyzji rozbiórkowej w żadnych okolicznościach. GINB wskazął, że celem przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodności z prawem. Organ II instancji zauważył także, że w niniejszej sprawie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym nie ma podstaw do uznania jakiegokolwiek luzu decyzyjnego organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB Miasta Z. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...]. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. K., który wyraził niezadowolenie z przebiegu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja o nakazie rozbiórki oparta została na sfałszowanym dokumencie. Ponadto organy nadzoru budowlanego w sposób bezprawny nie zastosowały przepisów przejściowych zawartych w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. a ponadto nie dopełniły obowiązku wystąpienie o zgodę na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, stosownie do art. 9 Prawa budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę na wadliwe przepisy prawa oraz dowolne ich interpretowanie i stosowanie przez organy nadzoru budowlanego i urzędników. Podkreślił bezprawność zachowania urzędników akcentując poczucie krzywdy, której doznał w wyniku ww. działań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Podstawą zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] był art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 kpa, jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 kpa, tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 kpa, nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Ponadto, co istotne, przepis art. 155 kpa, może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany). Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 kpa. Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 kpa, nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu karą, jest nakaz rozbiórki, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 kpa po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Lex Nr 137821). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że objęta wnioskiem o uchylenie decyzja orzekała przymusową rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. W.w Z.. Nakaz rozbiórki został nałożony z powodu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75 poz. 690 ze zm.). Nalezy bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło do realizacji inwestychji w odległości od ok. 0,6 m. do ok. 1,0 m od granicy działki sąsiedniej stanowiącej własność A. i M. W.. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że nie ma możliwości doprowadzenia budynku gospodarczego do zgodności z przepisami prawa, gdyż wymagałoby rozbiórki ściany wzdłużnej budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więżbą dachową i podestem klatki schodowej. W ten sposób pozostała część budynku nie spełniałaby żadnej funkcji. Należy podkreślić, że wydana w tej sprawie ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] została oceniona jako prawidowa zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Prawidłowo zatem GINB rozstrzygający sprawę wniosku o uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] uznał, że niemożliwym jest wydanie w trybie art. 155 kpa decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję rozbiórkową i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W niniejszej sprawie uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa, zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i wreszcie do podważenia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10. Podkreślić także należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 kpa - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Należy podkreślić, że stosowanie przepisu art. 155 kpa w sprawie dotyczącej rozbiórki nie jest możliwe i z tego względu, że decyzja nakazująca w takim przypadku rozbiórkę jest decyzją związaną, a więc organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy zauważyć, że odnoszą się one do meritum postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu, a nie do postępowania w sprawie ewentualnej zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Tymczasem celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Stąd też bez znaczenia dla oceny legalności zasakrzonej decyzji są wywody skarżacego dotyczące zastosowania przepisówm przejściowych czy też oparcia decyzji o nakzaie rozbiórki na sfałszownaym dokumenecie (co zresztą byłoby ewentualną przesłnaką do wznowienia postępowania administracyjnego). Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze nalezy zauwazyć, że stanowią one ogólny wyraz niezadowolenia z wyniku postępownaia legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art 51 ust. 1 Prawa budowlanego i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygniećia sprawy biorąc pod uwagę powyższe rozważania dotycżace charakteru postępowania prowadzonego w oparciu o art 155 kpa i zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł z urzędu żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. W szczególności organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa w związku z art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji.