VII SA/Wa 1893/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. K. C. – I. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] znak: [...], stwierdził z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. i T. K. pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych kilkurodzinnych (czterolokalowych) z usługami w parterze, dwóch budynków garażowych podziemnych i wjazdu z drogi publicznej na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. K. w O. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej T. K., R. S. i C. – I. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych z czterema lokalami mieszkalnymi z usługami w parterze, dwóch budynków garażowych podziemnych i wjazdem z drogi publicznej na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. K. w O. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli T. K. i C. I. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania badanych decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] listopada 2008 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że działki na których realizowana ma być sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] obszar oznaczony symbolem [...]" Wg. Zapisów tego planu na terenach oznaczonych symbolem [...] przewiduje się zabudowę jednorodzinną na działkach z zadrzewieniem o charakterze leśnym z minimalną powierzchnią działki budowlanej 1500 m2. Natomiast § 6 ust. 2 ww. uchwały stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem [...] przewiduje się zabudowę pensjonatową na działkach z zadrzewieniem o charakterze leśnym z minimalną powierzchnią działki budowlanej 1800 m2. Z przedmiotowej uchwały wynika, iż na terenie [...] jest możliwe zaprojektowanie dziesięciu budynków mieszkalnych z czterema lokalami mieszkalnymi. Ponadto w § 5 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] przewidziano na terenie objętym inwestycją utrzymanie maksymalnej wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe. W ocenie organu projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny przewidują umieszczenie na najniższym poziomie dwóch pomieszczeń garażowych. W opisie technicznym do projektów, wskazano, że nad każdym z garaży zaprojektowano 5 budynków trzykondygnacyjnych z dodatkową "antresolą" nad trzecią kondygnacją w każdym z budynków. Z definicji antresoli znajdującą się w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania badanych decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] listopada 2008 r.) wynika, iż antresola jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z kolei przez pojęcie kondygnacji należy rozumieć, nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Organ odowławczy przyjął, iż w świetle powyższych definicji oraz po przeprowadzeniu analizy projektów budowlanych (przekroje A-A) wydzielona przestrzeń nad trzecią kondygnacją każdego z budynków nie jest antresolą a kolejną (czwartą) kondygnacją, ponieważ jest zamknięta przegrodami budowlanymi (ściany nośne, stropy). Tym samym w opinii organu odwoławczego sporne budynki nie spełniają warunku określonego § 5 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Nadto w ocenie organu analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, że na terenie [...], stosownie do § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zostało zachowane zalecenie stosowania dachów pochyłych. Zgodnie, bowiem wymaganiami określonymi w pkt 3.3.2.1 Normy [...] przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły, dachy płaskie to dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nie większej niż 12°, niezależnie od konstrukcji dachu. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], znak: [...], zakładał spadek dachów 12°, natomiast projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], znak: [...], zmieniał spadek dachów planowanych budynków na 5°. W konsekwencji projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny zakładał realizację dachu płaskiego, a nie jak to wynika z założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dachu pochyłego. Na decyzję Głownego Inspetora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. K. oraz C. –I., reprezentowani przez pełnomocnika. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia nastepujacych przepisów: - art. 28 ust. 2 Ustawy prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, to jest przyznanie praw strony w postępowaniu w niniejszej sprawie M. K. i H. K. K., nie sąsiadującym z działkami nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O., - art. 5 Ustawy prawo budowlane poprzez niezbadanie wnikliwe sprawy co do warunków, które winna spełniać inwestycja opisana w powyżej przytoczonych decyzjach, - art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a w zakresie obowiązku wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, błędy w ustaleniach stanu faktycznego (między innymi poprzez stwierdzenie, iż antresola z projektu będącego załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, jest przestrzenią zamkniętą ścianami nośnymi i stropami), - art. 107 k.p.a poprzez: niewskazanie podstawy prawnej decyzji, poprzez przywołanie nieistniejących norm, brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, a także niewskazanie przez organ, w jaki sposób możliwe jest (zdaniem organu) doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji prowadzi do uniemożliwienia stronie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu, ani nawet wykonania zaskarżonej decyzji, - art. 80 k.p.a poprzez dowolność w ocenie materiału dowodowego naruszającej zasadę "prawdy obiektywnej", - § 3 pkt 19 i § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że realizowana inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami, to jest zaprojektowana antresola nie jest faktycznie antresolą, lecz kolejną kondygnacją, - § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Uchwała Rady [...]) poprzez błędne uznanie, iż antresola znajdująca się nad trzecią kondygnacją jest kolejną kondygnacją, a co za tym idzie, uznanie, iż budynki są czterokondygnacyjne, - § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Uchwała Rady [...]) poprzez błędne uznanie, że "zalecenie stosowania dachów pochyłych" jest tożsame ze wskazaniami i definicją dachu stromego zawartą w normie [...], która to norma nie jest powołana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w skarżonej decyzji została wskazana błędnie norma [...], błędne przywołanie nieistniejącej normy [...] dla zdefiniowana terminu dach pochyły, która została też powołana w decyzjach zatwierdzających projekt budowlany i udzielających zezwolenia na budowę w niniejszej sprawie, - § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] poprzez niewłaściwą jego interpretację i przyjęcie, iż dach zastosowany przez skarżących jest dachem pochyłym, przez co nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż kąt jego nachylenia wynosi 5%, a w rzeczywistości plan zagospodarowania przestrzennego nie określa zalecanego kąta nachylenia dachów, - błędne zastosowanie nieistniejącej normy [...] dla zdefiniowana terminu dach pochyły, która to norma jest powołana przez organ w związku z "przewodami dymowymi, spalinowymi i wentylacyjnymi murowanymi z cegły", - art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz 1118 ze zm.) poprzez stwierdzenie, iż projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, iż przy wydaniu unieważnionych decyzji doszło do rażące naruszenie prawa; brak uzasadnienia do tak kategorycznego twierdzenia stanowi z kolei istotne naruszenie prawa przez organ II Instancji rozpoznający odwołanie uczestników od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] sierpnia 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010r., stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2007r., i [...] listopada 2008r. wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania, nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005r. ,sygn. akt OSK 1134/04). Zdaniem Sądu w niniejszej prawie przesłanki te zaistniały. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r" OSK 1134/04). Co do przesłanki skutków społeczno gospodarczych wskazać należy, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ładu przestrzennego, oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie czy kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę zapadły zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie ich wydania czy też przy ich wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Kontrolowane decyzje o pozwoleniu na budowę zezwalały inwestorom na realizację budynków mieszkalnych trzykondygnacyjnych z dodatkowa " antresolą" nad trzecią kondygnacja w każdym z budynków. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2, 0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 19 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez antresole rozumie się "górną część kondygnacji lub pomieszczenia, znajdującą się nad przedzielającym ją stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona". Biorąc pod uwagę powyższe ( a nadto analizując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji) należy podzielić stanowisko organu, że decyzje Starosty [...] zatwierdzały projekt budowlany i pozwalały na budowę budynków czterokondygnacyjnych w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwała Rady [...] dla terenu inwestycji dopuszczał budowę budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż cztery mieszkania o maksymalnej wysokości zabudowy 3 kondygnacyjnej, w tym poddasze użytkowe ( pkt 5 planu) – wobec tego zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa miejscowego. W tym miejscu wskazać należy, że rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Ponadto rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 19954r., sygn. akt III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Oceniając kontrolowane decyzje pod kątem wagi naruszenia prawa przy ich wydawaniu zdaniem Sądu ustalenia i ocena organu są prawidłowe bowiem uchybienia przy ich wydawaniu były oczywistym naruszeniem prawa, a charakter tego naruszenia należy uznać za rażący bowiem dotknięta nim decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Już to naruszenie prawa pozwala na przyjęcie, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a ustalenie i ocena organu jest zgodna z prawem. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.