VII SA/Wa 1894/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia H. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] nakładającego na H. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 52968,00 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego - budynku warsztatu o wymiarach: 5,8 m x 10,8 m i wysokości od 3,2 m do 3,5 m zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...] i [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...], - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na H. D. grzywnę w celu przymuszenia, z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] opisanego powyżej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia H. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na H. D. grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez niego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., sprecyzowanym pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r., H. D. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] maja 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek H. D., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 i art. 126 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia H. D. zapadło opisane na wstępie postanowienie organu drugiej instancji. W jego uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Wskazał, że stwierdzenie nieważności postanowienia może mieć miejsce wówczas, gdy postanowienie dotknięte jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowienia, ani też postanowienie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Stwierdzenie nieważności postanowienia z przyczyn rażącego naruszenia prawa, na które powołuje się skarżący, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności postanowienia z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi takie naruszenie przepisów, które ma charakter oczywisty i jednocześnie ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym: jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obowiązujący, w dacie wydania badanego postanowienia, komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2013 r. z dnia 24 lutego 2014 r. (Dz. Urz. GUS poz. 9) określił tę cenę na kwotę 4228 zł. Powierzchnia zabudowy spornego obiektu budowlanego wynosi 62,64 m². Organ stwierdził, że określona w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. grzywna w wysokości 52968 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] (nakazującej H. D. rozbiórkę obiektu budowlanego) została wyliczona w sposób odpowiadający wymogom art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu bezzasadnego nieujęcia w wydanym tytule wykonawczym małżonki skarżącego – J. D., wyjaśnił, że adresatem nakazu rozbiórki, wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. był jedynie H. D. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w zażaleniu zarzutów stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość podjętego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. zostało wydane przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł H. D. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2013 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 27 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym, bowiem tytuł ten nie został wydany również na żonę skarżącego – J. D. Nie zgodził się z organami, że tytuł wykonawczy nie podlega badaniu w myśl art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego: "łatwo jest zauważyć, że ta analiza akt oparta jest na matactwie, które odnosi się jedynie trzech czynności jakim jest: postanowienie z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (...), tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] (...), decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...]" Dalej podniósł, że: "A w związku z tym, trzeba być wyjątkowo nieudolnym mataczem, by stwierdzić, że sprawa została rozpoznawana na takiej a nie innej analizie akt sprawy, a jednocześnie orzec, iż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa." Zdaniem skarżącego: "brak odpowiedzi na zarzut odnośnie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy pomocy przestępstwa i na zasadzie podżegania (...).". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd w niniejszej sprawie kontrolował postanowienie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego - budynku warsztatu. Stwierdzenie nieważności decyzji, ale także – stosownie do art. 126 k.p.a. – postanowień, od których przysługuje zażalenie - jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Sąd w pełni podziela ustalenia niniejszego postępowania – kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie jest obarczone wadami nieważnościowym wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie można uznać, iż decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła w szczególności z wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że badane postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że podstawę prawną nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie stanowił art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego postanowienia), zgodnie z którym: "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Z przeprowadzonego przez organy postępowania wynika, że ze względu na niewykonanie przez H. D. obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], nakazującej H. D. rozbiórkę obiektu budowlanego w dniu [...] czerwca 2013 r. został wystawiony tytuł wykonawczy poprzedzony upomnieniem, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał kontrolowane postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nakładające na H. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 52968 zł. Sąd stwierdza, że kontrolowane postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. zostało wydane przez właściwy rzeczowo organ, w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania właściwą normę prawa, wysokość grzywny w celu przymuszenia została określona w prawidłowej wysokości ówcześnie obowiązującą ustawą oraz obowiązek został prawidłowo nałożony na skarżącego jako osobę zobowiązaną, określoną w tytule wykonawczym, a więc skierowane do podmiotu będącego stroną w sprawie. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie jest wykonalne pod względem faktycznym i prawnym. Nie ma bowiem żadnych przeszkód faktycznych w jego wykonaniu, nie istnieją również żadne przeszkody prawne, które musiałyby być związane z zakazami prawnymi. Obowiązek został określony w sposób precyzyjny, posiada więc walor wykonawczy. Nie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej wcześniej innym postanowieniem ostatecznym, a jego wykonanie nie powodowało czynu zagrożonego karą. Nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela pogląd organów obu instancji, iż kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności postanowienie nie wypełniało żadnej z przesłanek określonych przepisem art. 156 k.p.a., stąd też brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że skarżący w istocie polemizuje z decyzją nakazującą dokonanie rozbiórki, która nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. W toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, ani organ egzekucyjny ani Sąd nie są uprawnione do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek (art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zdaniem Sądu, zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że organ miał możliwość orzeczenia grzywny wobec tego podmiotu, który został zobowiązany do wykonania rozbiórki obiektu i wskazany w tytule wykonawczym. Zatem zarzut podniesiony w skardze, a wskazujący, że nie uwzględniono małżonki skarżącego w wydanym tytule wykonawczym, w myśl art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tytuł wykonawczy wystawiony tylko na zobowiązanego, a nie na oboje małżonków, jest skuteczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1153/12, LEX nr 1320902). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11 - istnienie tytułu wykonawczego zawierającego nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego) oznacza, że każdy podmiot wskazany w tytule jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).