VII SA/Wa 1897/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi PPUH "C." Sp. z o.o. w M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz PPUH "C." Sp. z o.o. w M. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1897/08 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił PPUH C. sp. z o.o. w M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, gazową i c. o., zagospodarowanie terenu (droga, parkingi) oraz wjazdem na działkach nr [...] obręb [...] w [...] Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: E. L., S. G. i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...]. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, gazową i c. o., zagospodarowanie terenu (droga, parkingi) oraz wjazdem na działkach nr [...]obręb [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego powziął informację o uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 281/07 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższego wyroku została wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ uznał, iż od wyniku postępowania kasacyjnego w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Kr 281/07 uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczności te stanowiły w ocenie Wojewody przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia PPUH C. sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie zaś do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) posiadanie przez inwestora w rozpatrywanej sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne do uzyskania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu II instancji, konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla postępowania odwoławczego od decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka PPUH C. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 Kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 Kpa), a przede wszystkim z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zagadnieniem wstępnym, od którego uzależnione jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że nie można uznać, iż spełnione zostały przesłanki zawieszenia postępowania wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Toczące się postępowanie sądowe, dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu odwołania od decyzji zatwierdzającej przedłożony przez stronę skarżącą projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na budowę, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie a także je poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi, więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wynika, że jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Należy zatem podkreślić, iż obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Związek ten charakteryzuje się zależnością rozpatrzenia sprawy administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90). Treścią zagadnienia prawnego jest zatem wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, gazową i c. o., zagospodarowanie terenu (droga, parkingi) oraz wjazdem. W dniu [...] stycznia 2008 r. wniesiono odwołania od powyższej decyzji. Natomiast w dniu [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż argumentację organów należy uznać za niezasadną, ponieważ okoliczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 Kpa, od rozstrzygnięcia, którego zależy rozpatrzenie sprawy wydania pozwolenia na budowę (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygnatura akt: VII SA/Wa 358/04, LEX nr 169380). Należy podkreślić, iż na obecnym etapie nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi o wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej decyzji. Do momentu uprawomocnienia się tego wyroku (II SA/Kr 281/07) w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wydana dla przedmiotowej inwestycji. Nadto zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim orzeczeniu nie wstrzymał wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku uchylanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organy obu instancji błędnie uzależniały zatem dalsze postępowanie odwoławcze w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, od okoliczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno bowiem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego jak i art. 35 ust. 1 w/w ustawy nie nakładają na inwestora, występującego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obowiązku posiadania prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Fakt legitymowania się przez stronę skarżącą ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy oznacza zatem, iż do chwili prawomocnego uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, decyzja ta korzysta z domniemania legalności. Dlatego też skarżącą Spółka miała prawo powoływać się na tę decyzję oraz oczekiwać, iż organy architektoniczno-budowlane będą respektowały zawarte w niej rozstrzygnięcie. Na marginesie zauważyć należy, iż prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjngo w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., może być jedynie ewentualną przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt. 8 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.