VII SA/Wa 1903/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. S.-O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], po doręczeniu mu odwołania [...], zwanej dalej "skarżącą", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania na decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. postanowił wpisać do rejestru zabytków zespół budynków należących wcześniej do Zakładów [...], powstałych po roku [...] i położonych w [...] przy ul. [...], wraz z otoczeniem. Dodatkowo, w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowieniem nr [...], działając w trybie art. 11 § 1 i § 1b k.p.a., organ wojewódzki postanowił uzupełnić własną decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. zespołu budowlanego Zakładów [...] w [...]. We wskazanym postanowieniu organ skorygował numery ewidencyjne działek, na których położone są zabytkowe obiekty, a także doprecyzował szczegółowy wykaz obiektów objętych wskazaną decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Postanowienie nr [...] zostało doręczone uczestnikom postępowania, w tym [...] w dniu 19 grudnia 2017 r. 3. Od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z 12 stycznia 2018 r. odwołała się [...], reprezentowana przez adwokata [...]. Skarżąca wskazała, że 28 lipca 2017 r. otrzymała darowiznę w postaci nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], której poprzednimi właścicielami byli [...]. Zmiana właściciela została ujawniona w księdze wieczystej nr [...] utworzonej dla działki nr ewid. [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. Od chwili nabycia własności ww. nieruchomości na skarżącą przeszły również prawa i obowiązki uczestników postępowania – poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Małżonkom [...] zostały doręczone zarówno decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., jak i postanowienie nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Na tej podstawie skarżąca uznała, że bez jej własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie z ostrożności procesowej w odwołaniu skarżąca zawarła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. 4. Po doręczeniu organowi odwołania skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, dalej "ustawa o ochronie zabytków") oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który je wydał, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji stronie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na wniosek jednej ze stron postępowania treść decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. została uzupełniona w drodze postanowienia nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] biegł od doręczenia ww. postanowienia. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przyjął dwojaki sposób doręczenia pism procesowych i orzeczeń. Zgodnie z art. 94 ustawy o ochronie zabytków, decyzja oraz postanowienie zostały doręczone niektórym stronom postępowania za pośrednictwem operatora pocztowego, a pozostałym stronom postępowania orzeczenia te doręczono w drodze obwieszczenia. Stosownie do art. 49 § 2 k.p.a. zawiadomienie o decyzji dokonane w formie publicznego obwieszczenia uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie o postanowieniu nr [...] z [...] grudnia 2017 r. zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] grudnia 2017 r. Oznacza to, że zostało doręczone stronom postępowania w dniu 27 grudnia 2017 r. (po uwzględnieniu dni świątecznych wolnych od pracy). Zatem termin do wniesienia odwołania od decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2017 r. uzupełnionej w drodze postanowienia nr [...] z [...] grudnia 2017 r. upłynął w dniu 10 stycznia 2018 r.. Tymczasem, przedmiotowe odwołanie zostało nadane przez skarżącą w dniu 12 stycznia 2018 r., co potwierdza stempel pocztowy na przesyłce. Oznacza to, że strona nie dochowała terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 134 k.p.a., gdy skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu, organ nie ma innej możliwości jak stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania i nie zawarcia przez skarżącą prośby o jego przywrócenie, stosownie do przepisu art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, trzeba wskazać, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia na obecnym etapie sprawy. W wyniku skutecznego wniesienia odwołania przez jedną ze stron postępowania ([...] sp. z o.o. sp. k.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję z [...] maja 2018 r., znak: [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i zwrócił mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. 5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 10 lipca 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Kwestionowanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania: art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 10 § 1 k.p.a., tj. pozbawienie strony możliwości brania czynnego udziału w sprawie oraz art. 49 § 2 k.p.a., tj. uznanie, że strona została zawiadomiona przez publiczne obwieszczenie i termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 10 stycznia 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że w związku z nabyciem własności działki nr ewid. [...] nabyła prawa i obowiązki strony toczącego się postępowania. Jednocześnie z uwagi na ujawnienie zmiany właściciela w księdze wieczystej organ miał możliwość precyzyjnego ustalenia komu przysługuje przymiot strony. Organ nie wziął pod uwagę tych okoliczności, mimo, że już po zawarciu umowy darowizny nieruchomości skarżąca dokonywała określonych czynności przed organem – [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ art. 49 § 2 k.p.a. należy uznać za naruszenie prawa. 6. Odpowiadając w dniu 13 sierpnia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 8. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że wbrew zastrzeżeniom skarżącej postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zgodne z prawem. Kluczowym przepisem, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia jest art. 94 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten stanowi, że w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Ustanowiona we wskazanym przepisie kompetencja do rozstrzygania o sposobie zawiadamiania stron postępowania ma wyraźnie charakter fakultatywny, ponieważ ustawodawca posłużył się funktorem normotwórczym "może". Należy więc odczytywać powołany art. 94 ustawy o ochronie zabytków jako przepis przyznający organowi możność rozstrzygnięcia w tym zakresie w ramach swobodnego uznania organu. Należy też podkreślić, że powoływany przepis nie wskazuje żadnych szczegółowych okoliczności ani warunków dokonania wybory przez organ konserwatorski, w jaki sposób strony będą zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków. Można też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych trudno znaleźć liczne wzory rozstrzygania o sposobie zawiadamiania stron i uczestników postępowania na podstawie powołanego art. 94 ustawy o ochronie zabytków. Taką podstawę rozstrzygnięcia sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07, wskazując, że "doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego (np. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków) jest stosowane w przypadku, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach. W obwieszczeniu tym powinna się także znaleźć informacja, gdzie i kiedy można się zaznajomić z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. I to jest jedyny obowiązek, jaki spoczywa na organie względem strony w toku postępowania wyjaśniającego". W rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadził równocześnie kilka postępowań odnoszących się do poszczególnych budynków i nieruchomości położonych na terenie dawnych Zakładów [...]. Strony tych postępowań zmieniały się, podobnie jak ich zamierzenia gospodarcze, a także żądania pod adresem konserwatora zabytków. Większość stron i uczestników tych postępowań, jako podmioty prowadzące profesjonalną działalność gospodarczą, była także w stałym kontakcie z organami konserwatorskimi. Potwierdziła to zresztą skarżąca w swojej skardze do Sądu. W tym kontekście skarżąca oraz wcześniej – jej rodzice, nie byli jedynymi podmiotami, które organ konserwatorski miał obowiązek zawiadomić o dokonaniu zmiany treści decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Podjęcie zatem decyzji, aby zawiadomienia o zmianie oryginalnej decyzji nr [...] doręczyć stronom zgodnie z art. 94 ustawy o ochronie zabytków w formie publicznego ogłoszenia można uznać za zasadne. Mając na względzie powyższe okoliczności prawne i faktyczne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd zauważa przy tym, że oddalenie skargi złożonej przez skarżącą faktycznie nie spowoduje ograniczenia prawa do udziału w postępowaniu w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków określonych terenów należących wcześniej do Zakładów [...], a tym bardziej pozbawienia jej praw w przedmiotowym zakresie. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja organu konserwatorskiego pierwszej instancji kwestionowana przez skarżącą została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] maja 2018 r. 9. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.