VII SA/Wa 1904/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Izabela Ostrowska (spr.), , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Bogusław Cieśla, Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.99.2023.AR w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.99.2023.AR, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 840 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 503 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 stycznia 2023 r. nr 1/23, znak: T-IRN.5151.1.2023.SS, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa wolnostojącego budynku usługowego o funkcji handlowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości R. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy R. wnioskiem z dnia 16 grudnia 2022 r., znak sprawy: [...], wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa wolnostojącego budynku usługowego o funkcji handlowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości R.. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r. nr 1/23, znak: T-IRN.5151.1.2023.SS, wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7, pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 840 ze zm.), a także upoważnienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 lutego 2022 r. oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 16 grudnia 2022 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Na powyższe postanowienie z dnia 2 stycznia 2023 r. zażalenie wniósł A. B. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.99.2023.AR, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia A. B., utrzymał w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na przepis art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na art. 3 ust. 12 i ust. 13 oraz ust. 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dalej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawne wynika z faktu, że teren inwestycji, obejmujący działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], przy ul. [...] w R., znajduje się w granicach układu urbanistyczno- architektoniczno-krajobrazowego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1987 r., pod nr [...]. Zgodnie z ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. R. lokowany był na mocy przywileju Zygmunta Augusta z roku 1552 i jest najstarszym miastem dawnego województwa [...] położonym nad S. Układ urbanistyczny miasta składa się z czterech różniących się chronologicznie, funkcjonalnie i morfologicznie części. Zabudowa miasta, wielokrotnie niszczona, jest późna i pochodzi w większości z 2 poł. XIX w. i 1 ćw. XX w. Współcześnie zachowanych jest ponad 200 obiektów, reprezentujących budownictwo typowe dla małopolskich miasteczek o charakterze rzemieślniczo-rolniczym. Współczesna ulica [...], stanowi najstarszą, lokowaną jeszcze na mocy przywileju króla Zygmunta Augusta w XVI wieku, część historycznego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego R. Ulica ta, co najmniej do połowy XX wieku, stanowiła główny bieg traktu handlowego S. W układzie urbanistycznym tej części miasta, mimo, że historyczna zabudowa pochodzi z XIX i początku XX wieku, doskonale czytelną pozostaje wywodząca się ze średniowiecznego prawa magdeburskiego struktura przestrzenna. Centralne miejsce zajmuje rynek, od jego narożników wybiegają prostopadle główne ulice z zabudową ciasno sytuowaną w jednej, obowiązującej dla każdej z ulic linii zabudowy. Zabudowę historyczną stanowią z reguły parterowe domy, niekiedy z użytkowym, mieszkalnym poddaszem i wystawką na osi oraz piętrowe kamieniczki małomiasteczkowe. W wystroju architektonicznym dominują uproszczone formy klasycyzujące. Niektóre domy współczesne usytuowano z naruszeniem historycznych linii zabudowy, z pewnym wycofaniem ich w głąb poszczególnych parcel, nadal jednak przytłaczająca większość budynków mieszkalnych i usługowo-handlowych jest w najstarszej części miasta sytuowana z poszanowaniem historycznych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. w linii zabudowy pierzejowej. Dotyczy to także większości budynków współczesnych. Ponadto, działka nr [...] i prawdopodobnie część zachodnia działki [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, należały w przeszłości do wspólnoty żydowskiej. Potwierdza to mapa podziałów własnościowych z zasobów Archiwami Państwowego w P., z napisem na obszarze ww. nieruchomości "[...]". Według danych ewidencyjnych służb konserwatorskich przy ul. [...], czyli na przedmiotowej nieruchomości, funkcjonował w przeszłości tzw. stary cmentarz żydowski w R., po którym nie zachowały się żadne relikty materialne na powierzchni gruntu. Tym niemniej, opieka nad miejscami dawnych cmentarzy społeczności żydowskiej jest jednym z elementów kultywowania wielowiekowej ciągłości Państwa Polskiego, jak i tradycji właściwej polskiej kulturze, odnoszącej się ze szczególnym szacunkiem między innymi, do miejsc pochówku osób zmarłych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał na przepis art. 7 pkt 4 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003.164.1589) i wyjaśnił, że zarówno z przepisów dotyczących ochrony zabytków, jak też przepisów o planowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie obowiązek organu gminy takiego sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, aby w projekcie tym znalazło się: wskazanie obiektów i obszarów zabytkowych znajdujących się na terenie inwestycji lub teren ten zawierających oraz zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, które zapewnią ochronę wartości zabytkowych obiektom i obszarom w tej decyzji wymienionym. Jak wynika z akt postępowania, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawiera następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) zamierzona inwestycja może być realizowana na działkach nr ew. [...] i [...] w R., w konturze oznaczonym literami ABCDEF-A, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557 ze zm.) i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), b) ustala się lokalizację i budowę wolnostojącego budynku usługowego o funkcji handlowej: • powierzchnia zabudowy budynku w granicach 750.0 - 850.0 m2; • budynek usytuować w odległości zabudowy minimum 10.0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi kat. powiatowej nr ew. [...], z zachowaniem niezbędnej odległości zabudowy od granicy z działkami sąsiednimi, określonymi w przepisach odrębnych; • wysokość budynku ustala się do I kondygnacji nadziemnej. Wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu w granicach 5.0 - 8.0 m; • wysokość do okapu w granicach 3.0 — 7.5 m; • szerokość elewacji frontowej od strony drogi kat. powiatowej w granicach 15.0 - 20.0 m; • dach jedno, dwu lub wielospadowy, o nachyleniu głównych połaci w granicach 1.50 - 40° i usytuowaniu kalenicy głównej wzdłużnie do frontu działki; • pokrycie dachu blachodachówką lub membraną dachową, z możliwością zastosowania innych powszechnie stosowanych rozwiązań o wysokim stopniu skuteczności i estetyki. Ustalenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków sformułowane w ust. 3 pkt 3 części tekstowej, ograniczają się do stwierdzenia: "teren opracowania jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego i występują na nim obiekty wymagające takiej ochrony w rozumieniu ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Mając na uwadze powyższe, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji, gdyż dopuszcza on do powstania nowej zabudowy usługowo-handlowej na terenie dawnego starego cmentarza żydowskiego w R. Sytuowanie budynku handlowo - usługowych na terenie, gdzie w przeszłości dokonywano pochówku członków polskiej społeczności żydowskiej, godziłoby w ww. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, w projekcie tym brak jest wymaganych przepisami prawa ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków wskazujących, że teren inwestycji położony jest w granicach układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego R., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1987 r., pod nr [...]. Zatem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 czerwca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.99.2023.AR, wniósł A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy i błędne uznanie, że zamierzenie budowlane inwestora może spowodować desakralizację istniejącego niegdyś pod terenem cmentarza żydowskiego, podczas gdy na działkach, na których ma być realizowania inwestycja znajdują oraz znajdowały się podpiwniczone budynki; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego spawy i błędne uznanie, że roboty budowlane zaplanowane przez inwestora stanowią zagrożenie dla ewentualnie istniejących pod terenem miejsc pochówku, podczas gdy brak jest przesłanek wskazujących, że na terenie przedmiotowych działek rzeczywiście mogą znajdować się ludzkie szczątki, w szczególności z uwagi na fakt, że brak jest danych o jakichkolwiek pochówkach, a w przeszłości na przedmiotowym terenie były prowadzone prace ingerujące w grunt w większym stopniu niż te pozostające w zamierzeniu inwestora; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieustalenie i niewyjaśnienie w jaki sposób przedsięwzięcie planowane przez inwestora miałoby stanowić rzeczywiste zagrożenie dla istniejącego niegdyś zabytkowego cmentarza, czy jakichkolwiek szczątków ludzkich; 4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ nie wykazał precyzyjnie, że pod terenem planowanej inwestycji znajdował się cmentarz oraz że ochrony wymagają wartości z tym związane; 5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zażalenia z pominięciem odniesienia się do zarzutów w nim podniesionych; 6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędną ocenę, że samo objęcie obszaru inwestycji układem architektoniczno- urbanistycznym oraz istnienie w dokumentach informacji o istnieniu dawnego cmentarza żydowskiego na terenie inwestycji automatycznie oznacza, że realizacja inwestycji wiąże się z niezdefiniowanym przez organ zagrożeniem mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 7) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie konieczności przeprowadzenia oględzin terenu inwestycji, kiedy to w sprawie według organu występowały oczywiste wątpliwości co do istnienia pozostałości cmentarza żydowskiego na terenie planowanej inwestycji, co skutkowało rozstrzygnięciem wątpliwości sprzeczne z interesem skarżącego i błędnym ustaleniem, że na terenie inwestycji znajdują się pozostałości tego cmentarza; 8) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo tego, że na terenie inwestycji niegdyś były prowadzone prace ingerujące w grunt w większym stopniu niż te pozostające w zamierzeniu inwestora; 9) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy podlegało ono uchyleniu, a organ powinien był orzec co do istoty sprawy i uzgodnić przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 359, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 czerwca 2023r., utrzymujące w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 stycznia 2023r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa wolnostojącego budynku usługowego o funkcji handlowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości R. Jak wyjaśnił organ odwoławczy jego właściwość rzeczowa jako organu uzgadniającego wynika z faktu, że planowana inwestycja obejmujący działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], przy ul. [...] w R., znajduje się w granicach układu urbanistyczno- architektoniczno-krajobrazowego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1987 r., pod nr [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, co wynika z orzecznictwa i doktryny, iż organ administracyjny, w danym przypadku - organ ochrony konserwatorskiej, rozstrzyga uznaniowo w postępowaniu uzgodnieniowym. Co oczywiście nie oznacza dowolności. Uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia bowiem tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania danej decyzji, w sprawie niniejszej - postanowienia. Zdaniem Sądu właśnie temu obowiązkowi organy konserwatorskie sprostały. Zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest – jako organ uzgadniający – ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków. Przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art.4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań polegających mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi. Z ustaleń organu II Instancji wynika, że ul. [...], stanowi najstarszą, lokowaną jeszcze na mocy przywileju króla Zygmunta Augusta w XVI wieku, część historycznego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego R. W układzie urbanistycznym tej części miasta, mimo, że historyczna zabudowa pochodzi z XIX i początku XX wieku, doskonale czytelną pozostaje wywodząca się ze średniowiecznego prawa magdeburskiego struktura przestrzenna. Centralne miejsce zajmuje rynek, od jego narożników wybiegają prostopadle główne ulice z zabudową ciasno sytuowaną w jednej, obowiązującej dla każdej z ulic linii zabudowy. Zabudowę historyczną stanowią z reguły parterowe domy, niekiedy z użytkowym, mieszkalnym poddaszem i wystawką na osi oraz piętrowe kamieniczki małomiasteczkowe. W wystroju architektonicznym dominują uproszczone formy klasycyzujące. Niektóre domy współczesne usytuowano z naruszeniem historycznych linii zabudowy, z pewnym wycofaniem ich w głąb poszczególnych parcel, nadal jednak przytłaczająca większość budynków mieszkalnych i usługowo-handlowych jest w najstarszej części miasta sytuowana z poszanowaniem historycznych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. w linii zabudowy pierzejowej. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy brak ustaleń dotyczących ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków wskazujących, że teren inwestycji położony jest w granicach układu urbanistyczno-architektonicznego R., wpisanego do rejestru zabytków. Dodatkowo jak wyjaśnił organ konserwatorski, działka nr [...] i prawdopodobnie część zachodnia działki [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, należały w przeszłości do wspólnoty żydowskiej. Potwierdza to mapa podziałów własnościowych z zasobów Archiwami Państwowego w P., z napisem na obszarze ww. nieruchomości "[...]". Według danych ewidencyjnych służb konserwatorskich przy ul. [...], czyli na przedmiotowej nieruchomości, funkcjonował w przeszłości tzw. stary cmentarz żydowski w R., po którym nie zachowały się żadne relikty materialne na powierzchni gruntu. Tym niemniej, opieka nad miejscami dawnych cmentarzy społeczności żydowskiej jest jednym z elementów kultywowania wielowiekowej ciągłości Państwa Polskiego, jak i tradycji właściwej polskiej kulturze, odnoszącej się ze szczególnym szacunkiem między innymi, do miejsc pochówku osób zmarłych. Mimo, że nie zachowały się żadne macewy, to zdaniem organów konserwatorskich nie można wykluczyć, że pod nawierzchnią znajdują się szczątki ludzkie, co generuje konieczność ochrony terenu dawnego cmentarza przed dalszą desakracją. Odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na terenie dawnego cmentarza żydowskiego w R. jest spójna z konsekwentnie prowadzoną polityką konserwatorską przez Generalnego Konserwatora Zabytków, której wyrazem są zalecenia z października 2016r., w zakresie pilnego rozpoznania obecnie i dawniej istniejących terenów cmentarzy żydowskich, w tym takich które przestały funkcjonować po II wojnie światowej i ustalenia ich lokalizacji, a w uzasadnionych przypadkach podjęcia działań zmierzających do objęcia ich ochroną konserwatorską. W kolejnych wytycznych Generalnego Konserwatora Zabytków z 31 lipca 2017 r. podkreślono, że cmentarze żydowskie posiadają wartość zabytkową jako miejsca pochówku, wartość niematerialną wynikająca ze statusu sakralnego i uczuć religijnych oraz historyczną jako materialny ślad i pamiątka obecności społeczności żydowskiej na ziemiach polskich i nośnik pamięci o wielonarodowej i wieloreligijnej tradycji politycznej I i II Rzeczypospolitej. Sąd podkreśla, że nie ma żadnych wątpliwości co do konieczności obejmowania ochroną konserwatorską dawnych cmentarzy żydowskich. Posiadają one bowiem nie tylko wartość zabytkową jako miejsca pochówku, ale również wartość niematerialną wynikającą ze statusu sakralnego i uczuć religijnych oraz historyczną jako materialny ślad i pamiątka obecności społeczności żydowskiej na ziemiach polskich. Sąd ma również świadomość, że w tradycji żydowskiej, szczątki ludzkie otaczane są szczególną troską, a najważniejsza w obrębie cmentarza jest strefa grzebalna, mniej natomiast istotny jest stopień zachowania form architektonicznych. Nie ulega także wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne wiąże się z pracami ziemnymi, które potencjalnie mogą uszkodzić szczątki pochowanych na terenie inwestycyjnym osób. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. Z tych powodów zdaniem Sądu, dla oceny spornego terenu jako obiektu objętego ochroną konserwatorską, nie ma znaczenia, czy spełnia on wymogi zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947). Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80,art. 81a, art. 107 § 3 i art. 8 § 1 i 2 , art. 9 , 11 k.p.a. Nie zasadny jest również, wobec powyższych rozważań, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. W ocenie Sądu, wadliwość przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, przesądza już o niemożliwości pozytywnego jego uzgodnienia przez organ konserwatorski. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje fakt, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2023r., poz.359), orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a., Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.