VII SA/Wa 1906/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S., S. S., J. S. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), umorzył wszczęte na wniosek K. S., S. S., J. S. i L. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...], położonej w Łochowie przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/09, uchylił wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Sąd wskazał wówczas, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Organ uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania wszczął postępowanie w sprawie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., w toku którego ustalił miejsce położenia nieruchomości należących do składających wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do inwestycji objętej decyzją. Wojewoda przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że wcześniej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., umorzył wszczęte na wniosek wyżej wymienionych postępowanie nieważnościowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał wówczas, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 28 K.p.a. Jego zdaniem przysługiwanie "wnioskodawcy" przymiotu strony powinno nastąpić z uwzględnieniem art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji, stosownie do wskazówek organu odwoławczego, ponownie ustalił tytuł prawny do poszczególnych nieruchomości wnioskodawców, w oparciu o akty notarialne i treść ksiąg wieczystych. Organ I instancji wskazał, iż S. S. i K. S. są właścicielami działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], na której zlokalizowana jest objęta kwestionowaną decyzją inwestycja. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie byli oni właścicielami tej działki, gdyż nieruchomość nabyli [...] października 2001 r. (akt notarialny z dn. [...].10.2001 r., repertorium A nr [...]). Uznał, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, gdy na terenie przyległym do działki inwestora ww. skarżący nie mieli uprawnień właścicielskich, to decyzja nie mogła naruszyć ich uzasadnionego interesu. J. S. i L. K. są właścicielami działki nr [...] (akt notarialny z dn. [...].04.2000 r., repertorium A nr [...]). Działka ta jest dalej położona i nie przylega do terenu inwestycji. W dniu wydania kwestionowanej decyzji współwłaścicielką działki nr [...], była również nieżyjąca A. S. (odpis skrócony aktu zgonu z dn. 21.01. 2002 r.). Następnie organ badał (biorąc także pod uwagę argumenty i zarzuty zgłoszone we wniosku zaskarżonych), czy nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawcy we wniosku wskazali, iż decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności wynikające z art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności przesłankę określoną w pkt 2 tego przepisu, gdyż naruszała obowiązujące w dniu jej wydania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (M.P. z 1995 r. Nr 2, poz. 30) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Nadto wskazali, iż spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w pkt: 3, 5 i 7 art. 156 § 1 K.p.a., gdyż "sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną i choć udzielono wadliwej służebności do nieostatecznej decyzji kolizyjnej - to przy zbiegu takowych, decyzja powstała później ustępuje pierwszeństwa decyzji wcześniejszej (...)"; w decyzji cyt.: "brak klauzuli ostateczności (...), nieostateczność tej decyzji ma charakter trwały, bo strony nie wyraziły na nią zgody - do dziś się sprzeciwiają"; decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, tj. cyt.: "braku czasu na uzyskanie zgody stron (...) i na dziś tym bardziej strony nie mogą tej zgody wyrazić powziąwszy wiadomość własnej szkody - chyba, że budowa ta zostanie doprowadzona do stanu prawnego nie zagrażającego dojazdowi do działek [...] i [...] a droga [...] będzie doprowadzona do stanu przewidzianego w decyzji ostatecznej z [...].02.2000 r. - faktycznie a nie tylko na papierze krótko mówiąc likwidacja kolizyjnych wjazdów". W ocenie organu I instancji kwestionowana decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., udzielająca M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nie dotyczy bezpośrednio sfery prawnej wnioskodawców, ani też na sferę tę nie wpływa. Wnioskodawcy zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego nie wykazali, że decyzja powoduje ograniczenie lub zniesienie przysługującego im prawa albo obciąża ich obowiązkiem. Nie wykazali interesu prawnego. Wszelkie podnoszone uciążliwości i dolegliwości dotyczą wspólnego korzystania z właścicielem działki nr [...] z drogi dojazdowej do ich nieruchomości. Powoływane utrudnienia komunikacyjne oraz żądanie likwidacji – ich zdaniem - kolizyjnego wjazdu, związane są w istocie z postanowiem Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2007 r., opiniującym pozytywnie włączenie komunikacyjne oraz wjazd na działkę nr [...] z drogi gminnej działki nr [...] przez działkę nr [...], jak też decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2000 r., zatwierdzającą podział nieruchomości - działki nr [...]. Wnioskodawcy powołują się na skutki tych aktów, tj. wydzielenie drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...], zgodę na rozwiązania komunikacyjne względem działki nr [...] (włączenie i wjazd), jak też ustanowienie służebności gruntowej (drogowej) na działce nr [...]. Mając na uwadze położenie nieruchomości należących do wnioskodawców w stosunku do inwestycji, oraz biorąc pod uwagę zgłoszone zarzuty, organ wskazał, iż działka nr [...], stanowiąca własność J. S. i L. K. nie graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowana jest objęta kwestionowaną decyzją inwestycja. Projektowany budynek znajduje się w odległości około 15 m od granicy z działką nr [...] (projekt zagospodarowania działki nr [...]). Natomiast działka nr [...], stanowiąca własność S. S. i K. S., graniczy z działką nr [...]. Zlokalizowana jest w odległości ponad 8 m od granicy z działką inwestycyjną nr [...]. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Inwestycja z uwagi na swoje usytuowanie w stosunku do nieruchomości wnioskodawców, jak też charakter, rodzaj i gabaryty budynku mieszkalnego, nie wprowadza żadnych ograniczeń w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wnioskodawców, w zakresie istniejącej zabudowy, czy możliwości zabudowy działek w przyszłości. Negatywny wynik w zakresie ustalenia interesu prawnego wnioskodawców w toku wszczętego postępowania nadzorczego, stanowił w ocenie organu podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. S., S. S., L. K. oraz J. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r., umarzającej wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że sprawa stanowiła już wcześniej przedmiot jego rozstrzygnięcia, bowiem decyzją z dnia [...] maja 2009r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r., odmawiającą wszczęcia na wniosek J. S. i L. K. oraz S. S. i K. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000r. Wnioskodawcy zaskarżyli to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd zwrócił uwagę na konieczność ustalenia miejsca położenia nieruchomości należących do składających wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do objętej decyzją inwestycji. Z akt sprawy wynikało, że współwłaścicielami działki nr ew. [...], położonej we wsi L., gm. B., są K. S. oraz S. S., zaś działki nr ew. [...], bezpośrednio graniczącej ze sporną nieruchomością są L. K., J. S. oraz A. S. W tym kontekście, organ zauważył, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak również decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011r., nie zostały doręczone A. S., przez co została pozbawiona udziału w postępowaniu. Organ I instancji naruszył w ten sposób, przepis art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania. Skoro w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to zdaniem organu odwoławczego musiał on zastosować art. 138 § 2 K.p.a., a braku tego nie mógł usunąć w postępowaniu odwoławczym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu wniosku będzie zawiadomienie pominiętej osoby o toczącym się postępowaniu administracyjnym i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tej osoby. Ponadto wskazał, że już w poprzednim swoim rozstrzygnięciu uznał, iż przymiot strony wnioskodawców winien być oceniony w oparciu o art. 28 K.p.a.. Zdaniem organu II instancji, skoro wnioskodawcy wskazują na konkretne przepisy prawa, w kontekście art. 28 K.p.a., winni oni zostać uznani za strony postępowania. W praktyce ustalanie kręgu stron postępowania, w oparciu o art. 28 K.p.a., sprowadza się do przyjęcia, że stroną są właściciele działek sąsiednich. Bez znaczenia pozostaje zatem ocena obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Błędny był pogląd organu I instancji, że dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, konieczne jest naruszenie jego interesu prawnego. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego świadczy o tym, że strona ma interes prawny w sprawie, jednak w ocenie organu nie został on naruszony, co prowadzi do wniosku, że dany podmiot powinien być stroną w sprawie (wyrok NSA z dnia 4 września 2009r., sygn. akt II OSK 1349/08). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (. K. S., S. S., J. S., L. K. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż wadliwie wskazuje na konieczność skierowania rozstrzygnięcia do A. S. - osoby zmarłej 20 stycznia 2002 r., która nie była wnioskodawcą w sprawie, a jej prawa nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. Poza tym podnieśli, że takie działanie organu (decyzja kasatoryjna) powoduje przewlekłość postępowania - "Organ wynalazł sobie na koniec postępowania: nową " stronę " : nieboszczkę nie biorącą udziału w sprawie..... i prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa .... " Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego obarczone było wadą , której sam nie mógł usunąć. A. S. zmarła bowiem w dniu 20 stycznia 2002r., pozostawiając testament (wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 1 września 2011r.). Powołała do spadkobrania J. S. (uczestniczącą w postępowaniu) oraz Z. K. (nieuczestniczącą w postępowaniu). Organ wojewódzki posiadając informację o zgonie osoby uczestniczącej w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, całkowicie ten fakt pominął, nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia kręgu następców prawnych zmarłej. Stwierdzonych uchybień procesowych organ II instancji nie mógł konwalidować przez uzupełniające postępowania dowodowego. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania należy bowiem do obowiązku organu pierwszo-instancyjnego. Odmienna praktyka prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Nade wszystko u podstaw zaskarżonej decyzji, legło naruszenie przez organ wojewódzki art. 28 K.p.a. i przyjęcie że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu. Błędny było uznanie, że dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, konieczne jest naruszenie jego interesu prawnego. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego świadczy o tym, że strona ma interes prawny w sprawie, jednak nie został on naruszony, co prowadzi do wniosku, że dany podmiot powinien być stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tym samym skarga musiała być oddalona. Rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego obarczone było wadą naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzonych uchybień procesowych organ II instancji nie mógł samodzielnie konwalidować przez uzupełniające postępowanie dowodowe. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania należy bowiem do obowiązku organu pierwszo-instancyjnego. Odmienna praktyka prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Jak wynika z materiału dowodowego A. S. zmarła w dniu 20 stycznia 2002r., pozostawiając testament (wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 1 września 2011r.). Powołała do spadkobrania J. S. (uczestniczącą w postępowaniu) oraz Z. K. (nieuczestniczącą w postępowaniu). Organ wojewódzki posiadając informację o zgonie osoby uczestniczącej w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, pominął ten fakt nie podejmując czynności zmierzających do ustalenia kręgu następców prawnych zmarłej. Nade wszystko jednak zasadnie organ II instancji wskazał, że u podstaw zaskarżonej decyzji, legło naruszenie przez organ wojewódzki art. 28 K.p.a. i przyjęcie że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu. Błędny było uznanie przez organ I instancji, że dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, konieczne jest naruszenie jego interesu prawnego. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego świadczy o tym, że strona ma interes prawny w sprawie, jednak nie został on naruszony, co prowadzi do wniosku, że dany podmiot powinien być stroną w sprawie. Mimo, że niniejszą sprawę administracyjną organy już trzykrotnie rozpoznawały w obu instancjach, to aktualnie stwierdzone uchybienia organu I instancji skutkowały koniecznością wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.